OSP 2016/2/14
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 maja 2015 r.
II OSK 2371/13
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.).
Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Arkadiusz Blewązka.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 880/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (…) lutego 2013 r. nr (…) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego
1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję,
2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz D. K. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem z 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z (…) lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z (…) lutego 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z (…) grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez D. K.
We wniosku z 14 sierpnia 2011 r. D. K. wniósł na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) o stwierdzenie posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. We wniosku wskazał, że jego ojciec B. K. posiadał polskie obywatelstwo, natomiast matka M. R. nie miała polskiego pochodzenia. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca urodził się w dniu (…) sierpnia 1960 r. w (…), jako syn B. K., urodzonego w Polsce i M. z d. R., urodzonej w Estonii. Ojciec wnioskodawcy w czasie II wojny światowej znalazł się w Niemczech, skąd w 1950 r. wyjechał na stałe do USA. Rodzice wnioskodawcy zawarli związek małżeński w dniu 12 sierpnia 1952 r. w (…). Ojciec wnioskodawcy nabył obywatelstwo USA w dniu 3 kwietnia 1956 r., a matka w dniu 5 marca 1957 r. Organ I instancji ustalił, że ojciec wnioskodawcy w chwili jego narodzin posiadał obywatelstwo polskie, które nabył zgodnie z art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.). Organ stwierdził, że brak jest dowodów, skutkujących utratą obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawcy w związku z nabyciem przez niego obywatelstwa USA. W konsekwencji uznał, że wnioskodawca nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie z ojca będącego obywatelem polskim.
W związku z faktem, że w akcie urodzenia matki wnioskodawcy jako jej miejsce urodzenia wskazano Estonię, organy wzięły pod uwagę, że w dniu 6 sierpnia 1940 r. miała miejsce aneksja Estonii przez ZSRR oraz że obywatele Estonii nabywali obywatelstwo radzieckie z dniem aneksji. Z tych względów, nie było wykluczone, że znajdowały zastosowanie przepisy Konwencji zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawania przypadków podwójnego obywatelstwa podpisanej w dniu 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 30 stycznia 1966 r.
Minister przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe i wystąpił do Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w Tallinie z prośbą o pomoc w ustaleniu czy matka wnioskodawcy posiadała obywatelstwo estońskie, a następnie nabyła obywatelstwo radzieckie. Odpowiedzi na powyższe udzieliło Ministerstwo Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej, uzyskane za pośrednictwem Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w Moskwie, w której wskazano, że zgodnie z pkt 1 Dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR z dnia 7 września 1940 r. obywatele Litewskiej, Łotewskiej i Estońskiej Republiki Radzieckiej zamieszkujący na terytorium tych republik uzyskiwali obywatelstwo radzieckie w trybie uznania od dnia włączenia wymienionych republik w skład ZSRR. Minister uzyskał również informację, że matka wnioskodawcy nie widnieje na liście osób, które dokonały przyjęcia rosyjskiego obywatelstwa w placówkach dyplomatycznych bądź konsularnych Federacji Rosyjskiej. Minister uznał, że matka wnioskodawcy w dacie aneksji zamieszkiwała w Tallinie i deklarowała estońskie obywatelstwo (dokumentacja ubezpieczeniowa IRO), zatem od dnia aneksji uzyskała obywatelstwo radzieckie w trybie uznania – niezależnie czy było to uznanie dobrowolne, czy wbrew jej woli.
Minister stwierdził, że w dacie narodzin wnioskodawcy jego ojciec posiadał obywatelstwo polskie, a matka obywatelstwo radzieckie, zatem wnioskodawca po ojcu nabył obywatelstwo polskie, a po matce radzieckie. W tej sytuacji rodzice wnioskodawcy zgodnie z art. 2 Konwencji zobowiązani byli do wyboru w drodze złożenia zgodnego oświadczenia o wyborze dla niego obywatelstwa – w terminie do 30 stycznia 1967 r. Rodzice wnioskodawcy takiego oświadczenia w powyższym terminie nie złożyli. W konsekwencji Minister uznał, że z uwagi na urodzenie wnioskodawcy na terytorium USA (państwa trzeciego) oraz fakt, że jego rodzice nie mieli wspólnego miejsca zamieszkania na terytorium żadnej ze stron Konwencji, wnioskodawca po dniu upływu terminu na złożenie oświadczenia o wyborze obywatelstwa zachował wyłącznie obywatelstwo matki – radzieckie, tracąc polskie obywatelstwo nabyte po ojcu.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawania przypadków podwójnego obywatelstwa podpisanej w dniu 31 marca 1965 r. w Warszawie, a także przepisów k.p.a. Sąd I instancji podzielił argumentację Ministra, że skarżący nabył obywatelstwo polskie po ojcu i obywatelstwo radzieckie po matce. Wobec niezłożenia przez jego rodziców zgodnego oświadczenia o wyborze obywatelstwa w trybie art. 2 Konwencji oraz faktu, że rodzice nie mieli wspólnego miejsca zamieszkania na terytorium jednej z umawiających się stron konwencji, jego obywatelstwo zostało określone w trybie art. 1 ust. 5 Konwencji, co oznacza, że zachował on obywatelstwo radzieckie po matce, a utracił obywatelstwo polskie po ojcu. Sąd I instancji wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy Konwencji miały zastosowanie nie tylko w stosunku do obywateli zamieszkujących terytorium państwa strony tej konwencji, ale również zamieszkujących terytorium państwa trzeciego. Nie podzielił argumentacji, że obywatele byłego ZSRR emigrujący do USA tracili tak, jak obywatele ZSRR emigrujący do Izraela – obywatelstwo radzieckie. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedłożył na poparcie tej tezy wiarygodnych dowodów, poza decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z (…) lutego 2012 r. wydaną w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez D. K. zaskarżono wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 4 lub 5, art. 2 ust. 1, 2 i 3 Konwencji zawartej między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie w dniu 31 marca 1965 r. i uznanie na tej podstawie, iż skarżący utracił obywatelstwo polskie z dniem 30 stycznia 1967 r.,
2) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. poprzez odmowę stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego,
3) naruszenie art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 , 77 , 80 , 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: a) brak odniesienia się do zarzutu skargi w kwestii braku podstaw faktycznych i prawnych do ustalenia nabycia przez skarżącego i jego matkę obywatelstwa radzieckiego, b) błędne ustalenie, iż skarżący i jego matka nabyli obywatelstwo radzieckie, c) nieuwzględnienie zarzutu braku pełnego zebrania materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustania w trakcie postępowania administracyjnego z urzędu prawnej możliwości posiadania w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy podwójnego obywatelstwa – radzieckiego i amerykańskiego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował nabycie i posiadanie przez jego matkę w chwili jego urodzenia również obywatelstwa radzieckiego oraz nabycia przez niego obywatelstwa radzieckiego po matce. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, iż w aktach sprawy brak urzędowego dokumentu potwierdzającego nabycie i posiadanie przez skarżącego i jego matkę obywatelstwa radzieckiego. Skarżący wskazał, że Konwencja z 1965 r. nie mogła mieć zastosowania, z uwagi na urodzenie się na terytorium USA, posiadanie przez niego i jego rodziców obywatelstwa amerykańskiego, jak również stałe zamieszkiwanie na terytorium USA. Sąd I instancji odrzucił tezę skarżącego o braku możliwości jednoczesnego posiadania obywatelstwa ZSRR i USA. Zdaniem skarżącego organ administracji miał obowiązek z urzędu ustalić wpływ nabycia obywatelstwa amerykańskiego na ewentualne posiadanie obywatelstwa radzieckiego, a wyjaśnienie tej kwestii miało istotne znaczenie dla zastosowania prawa materialnego. Skarżący podniósł, że w odniesieniu do obywateli radzieckich emigrujących w latach 70-tych XX w. do Izraela organ administracji poczynił takie ustalenia, na dowód czego skarżący dołączył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z (…) lutego 2013 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z (…) grudnia 2011 r., a także o zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji uznające za prawidłowe przyjęcie przez Ministra, że w sprawie należało wziąć pod uwagę fakt historyczny, iż wskutek agresji ZSRR w czasie II wojny światowej na Estonię została ona przekształcona w Estońska Republikę Radziecką i 6 sierpnia 1940 r. włączona w skład terytorium ZSRR. W punkcie 1 załączonego do akt sprawy dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR z dnia 7 września 1940 r. o trybie uzyskiwania obywatelstwa ZSRR przez obywateli Litewskiej, Łotewskiej oraz Estońskiej Republiki Radzieckiej uznano, że zgodnie z artykułem 1 Ustawy „O obywatelstwie Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich” z dnia 19 sierpnia 1938 r. obywatele Litewskiej, Łotewskiej i Estońskiej Republiki Radzieckiej od dnia włączenia tych Republik w skład ZSRR są obywatelami ZSRR. Jak wynika z nadesłanej przez Instytut Pamięci Narodowej dokumentacji ubezpieczeniowej IRO (International Refugee Organization), matka skarżącego była obywatelką Estonii oraz w okresie do lutego 1941 r. zamieszkiwała w Tallinie. Z uwagi na utratę przez Estonię podmiotowości w świetle prawa międzynarodowego jako odrębnego państwa i włączenie jej jako jednej z republik radzieckich do ZSRR, obywatele tej republiki radzieckiej zamieszkujący na jej terenie z dniem aneksji uzyskiwali obywatelstwo ZSRR zgodnie z punktem 1 Dekretu – z mocy prawa. Innymi słowy, nabycie obywatelstwa radzieckiego stanowiło konsekwencję włączenia Estonii do ZSRR i nie było uzależnione od aktu woli osoby uzyskującej to obywatelstwo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał za właściwe ustalenia Ministra, że matka skarżącego z dniem aneksji Estonii do ZSRR nabyła obywatelstwo radzieckie. Dla wykazania tej okoliczności nie było zatem konieczne przedstawienie dokumentu urzędowego, z którego wynikałby fakt nabycia radzieckiego obywatelstwa przez matkę skarżącego. Także okoliczność, że M. R. nie figuruje na liście osób, które dokonały przyjęcia rosyjskiego obywatelstwa w placówkach dyplomatycznych bądź konsularnych Federacji Rosyjskiej, nie oznacza, iż nie nabyła obywatelstwa radzieckiego.
Zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia pozostaje, czy matka skarżącego w chwili jego narodzin posiadała obywatelstwo radzieckie, czy też nie utraciła go wskutek nabycia obywatelstwa amerykańskiego. W przypadku posiadania przez nią obywatelstwa radzieckiego w chwili narodzin skarżącego nabyłby on obywatelstwo radzieckie po matce, posiadając jednocześnie obywatelstwo polskie po ojcu. W takim przypadku istotne znaczenie mają umowy międzynarodowe: Konwencja między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie podpisana w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143) oraz Konwencja między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa podpisana dnia 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19). Druga z wymienionych konwencji została zawarta z uwagi na fakt, że Konwencja z 1958 r. nie zawierała postanowień zapobiegających powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa. Postanowienia Konwencji z 1965 r. regulowały przypadki podwójnego obywatelstwa powstałe przed jej wejściem w życie, np. w odniesieniu do dzieci urodzonych po dniu wejścia w życie konwencji z 1958 r. z rodziców mających różne obywatelstwo, które nabyły przez urodzenie się obywatelstwo polskie i radzieckie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma artykuł 1 ust. 5 Konwencji z 1965 r., zgodnie z którym jeżeli dziecko urodziło się na terytorium państwa trzeciego, wówczas w przypadku braku zgodnego oświadczenia rodziców o wyborze dla niego obywatelstwa będzie ono posiadać wyłącznie obywatelstwo tej umawiającej się strony, na której terytorium rodzice mieli wspólne miejsce zamieszkania przed wyjazdem do państwa trzeciego, a gdy nie mieli takiego miejsca zamieszkania, będzie posiadać wyłącznie obywatelstwo matki. Skarżący urodził się na terytorium państwa trzeciego (USA), jego rodzice nie złożyli w terminie do 30 stycznia 1967 r. oświadczenia o wyborze dla niego obywatelstwa ani nie posiadali wspólnego miejsca zamieszkania na terytorium jednej z umawiających się stron przed wyjazdem do państwa trzeciego, dlatego skarżący posiadałby wyłącznie obywatelstwo matki (radzieckie).
Postanowienia Konwencji z 1965 r. nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych, jednakże ich zastosowanie było przedwczesne, z uwagi na niewyjaśnienie kwestii, czy matka skarżącego rzeczywiście w chwili jego narodzin posiadała obywatelstwo radzieckie, i czy nie utraciła go wskutek nabycia obywatelstwa amerykańskiego – przed narodzinami skarżącego.
Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez Ministra posiadania przez matkę skarżącego w chwili jego urodzin obywatelstwa radzieckiego. Zarzut ten skarżący argumentował tym, że urodził się na terytorium USA, jego rodzice mieszkali na terytorium Stanów Zjednoczonych i w chwili wejścia w życie Konwencji z 1965 r. posiadali uprzednio nabyte obywatelstwo amerykańskie. Jak twierdzi skarżący, w ZSRR obowiązywała zasada wyłączności obywatelstwa radzieckiego i nieuznawania jednocześnie obywatelstwa państwa obcego, w konsekwencji osoby emigrujące do USA i nabywające obywatelstwo tego kraju były traktowane jako osoby, które utraciły obywatelstwo ZSRR w momencie opuszczenia kraju. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał okoliczności, że wskutek emigracji do USA i nabycia amerykańskiego obywatelstwa jego matka utraciła obywatelstwo radzieckie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszny jest pogląd skarżącego, że kwestia wpływu nabycia obywatelstwa amerykańskiego na ewentualne posiadanie obywatelstwa radzieckiego powinna zostać ustalona przez Ministra z urzędu, a zaniechanie tego stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że ustalenie to dotyczyło tekstu prawa obcego, a konkretnie prawa ZSRR dotyczącego obywatelstwa, w szczególności ewentualnych przesłanek jego utraty np. wskutek nabycia obywatelstwa obcego. Nie można pominąć tego, że skarżący do skargi załączył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z (…) lutego 2012 r. wydaną w innej sprawie, z której wynika, że organ w ramach postępowania dowodowego, zwrócił się do Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w Moskwie z prośbą o informację, czy obywatel ZSRR, który w 1975 r. emigrował na pobyt stały do Izraela i nabywał obywatelstwo izraelskie tracił obywatelstwo radzieckie. Udzielono odpowiedzi, że obywatele radzieccy emigrujący do Izraela traktowani byli jako osoby, które utraciły obywatelstwo ZSRR w momencie opuszczenia kraju. Zasadne są zatem wątpliwości skarżącego, czy nie istniała analogiczna sytuacja w odniesieniu do obywateli radzieckich emigrujących do USA. Bez wyjaśnienia powyższej kwestii nieusprawiedliwione było stwierdzenie, że matka skarżącego w chwili jego narodzin posiadała obywatelstwo radzieckie. W konsekwencji niezasadnie zastosowano Konwencję z 1965 r. i uznano, że na podstawie jej postanowień skarżący posiada obywatelstwo radzieckie po matce oraz że utracił obywatelstwo polskie nabyte po ojcu.
Mając na uwadze dostrzeżone wady przeprowadzonego postępowania, uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.). Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, wynik poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego nie pozwalał bowiem na przyjęcie ustalenia, zgodnie z którym matka skarżącego (M. K. z d. R.) w chwili jego narodzin posiadała obywatelstwo radzieckie, ponieważ nie wyjaśniono kwestii, czy nie utraciła tego obywatelstwa wskutek nabycia obywatelstwa amerykańskiego. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że w chwili narodzin skarżącego posiadała obywatelstwo radzieckie mogło prowadzić do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego – artykułu 2 ust. 3 w zw. z artykułem 1 ust. 5 Konwencji z 1965 r. i w konsekwencji uznanie, że skarżący nabył obywatelstwo radzieckie po matce i utracił obywatelstwo polskie nabyte po ojcu. Wobec niestwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (…) lutego 2013 r. w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – skargę uwzględnić, uchylając zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy Minister uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.
Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.
