IV SA/Wa 570/15 – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 czerwca 2015 r.
IV SA/Wa 570/15
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski.
Sędziowie WSA: Krystyna Napiórkowska (spr.), Wanda Zielińska-Baran.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi X na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (…) grudnia 2014 r. nr (…) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa
1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody (…) z dnia (…) października 2014 r. nr (…);
2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej X kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (…) grudnia 2014 r., znak (…) Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez X od decyzji Wojewody (…) z dnia (…) października 214 r., znak (…) stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody (…) z dnia (…) marca 2014 r. w sprawie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego przez Y i odmawiającej jej uchylenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przedstawił stan sprawy.
W dniu (…) do Wojewody (…) wpłynął wniosek Gminy (…) o potwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego przez zmarłego Y, którego rodzina zwróciła się o wydanie nieruchomości, której był właścicielem Y. Decyzją z dnia (…) marca 2014 r. Wojewoda potwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez zmarłego Y. W dniu (…) sierpnia 2014 r. do Wojewody (…) wpłynął wniosek X o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia (…) września 2014 r. Wojewoda (…) wznowił postępowanie zakończone ostateczną własną decyzją z dnia (…) marca 2014 r. stwierdzającą utratę obywatelstwa polskiego przez zmarłego Y.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia (…) października 2014 r. Wojewoda (…) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji przez Wojewodę (…) z (…) marca 2014 r., w sprawie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego przez Y. Organ stwierdził zarazem, że ww. decyzja nie może zostać uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła wnioskodawczyni X.
(…) organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do oceny spełnienia formalnych wymogów wznowienia postępowania. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (…) z dnia (…) marca 2014 r. potwierdzającą utratę obywatelstwa polskiego przez Y pochodzi od strony (córki i spadkobierczyni zmarłego X) i oparty jest o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak również został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a.
Następnie Minister wskazał, że ze względu na datę wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego przez Y, do jej rozstrzygnięcia znajdować winny zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2012 r.
Podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że Y wyjechał do Niemiec w 1981 r. jako osoba pełnoletnia i nabył obywatelstwo niemieckie. We wniosku o wydanie zezwolenia na wyjazd stały do Republiki Federalnej Niemiec, złożonym (…) marca 1981 r. w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w (…), Y określił swoją narodowość jako niemiecką, zaś obywatelstwo – polskie. Jednocześnie do akt paszportowych złożył podanie do Rady Państwa PRL w Warszawie z prośbą o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego z uzasadnieniem o treści: „W związku ze swoim pochodzeniem”. Y wyjechał na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec i (…) grudnia 1981 r. nabył obywatelstwo niemieckie.
Minister zaznaczył, że dla ustalenia podstawy nabycia i utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie bądź utrata obywatelstwa polskiego z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. Skoro Y w 1981 r. wystąpił z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie i w tym samym roku nabył obywatelstwo niemieckie, rozważyć należało jakie znaczenie dla posiadania obywatelstwa miało znaczenie tych okoliczności. Zasady nabycia i utraty obywatelstwa regulowała wówczas ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wyjazdu Y z Polski, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeśli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki: 1) uzyskanie zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa; 2) nabycie obywatelstwa obcego.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Y nabył obywatelstwo niemieckie po przybyciu do Niemiec. Najważniejszą zatem kwestią jest ustalenie, czy Y uzyskał ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo n. wydane przez właściwy organ polski, którym wówczas była Rada Państwa.
Minister wskazał, że zgodnie z przepisami rozdziału 2 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. Rada Państwa była samodzielnym naczelnym organem władzy państwowej i podlegała w całej swojej kolegialnej działalności Sejmowi. Sposób działania Rady Państwa określany był w regulaminie, który był uchwalany po każdorazowym wyborze nowej Rady. Rada Państwa posiadała kompetencje władcze i prawotwórcze. Zgodnie z poglądami nauki oraz orzecznictwem ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie miała zastosowania w postępowaniu przed Radą Państwa. Konstytucja równocześnie zakładała, że Rada Państwa może wykonywać funkcje przewidziane dla niej w Konstytucji lub przekazywane przez ustawy.
Konstytucja stanowiła, że Rada Państwa oprócz kompetencji określonych w art. 25 ust. 1 pkt 11, może wykonywać również inne funkcje, przewidziane dla niej lub przekazane jej przez ustawy. Do tych ostatnich należało niewątpliwie uprawnienie do decydowania w sprawach nadania i utraty obywatelstwa polskiego, które Rada Państwa uzyskała na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z 1962 o obywatelstwie polskim Organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy, w tym w szczególności art. 16, w którym uregulowane zostały zasady postępowania, nie precyzował trybu i formy udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Ustawa nie określała też jaki charakter miało mieć owo zezwolenie – czy miał to być akt indywidualny, czy też zezwolenie to mogło mieć charakter generalny.
Wskazał, że w dniu 16 maja 1956 r. Rada Państwa na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim wydała Uchwałę nr 37/56 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Uchwała ta była aktem o szczególnym charakterze – była generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które opuściły obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako repatrianci niemieccy i złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Uchwała ta nie była publikowana (…).
Minister zaznaczył, że ww. uchwała wiązała organy administracji publicznej w ich działaniach, ustalając odrębny tryb postępowania odnośnie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób wyjeżdżających jako repatrianci niemieccy.
W opinii Ministra zakres skutków prawnych uchwały nr 37/56 Rady Państwa nie powinien być odnoszony do obecnych standardów stosowania prawa, kiedy to system prawny został ukształtowany wedle odrębnych zasad. Uchwała stanowiła wyjątek od faktycznego ograniczenia możliwości migracji. Oceniając skuteczność uchwały Rady Państwa, należy uznać, że spowodowała ona wskazane w niej skutki prawne, jako skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa w stosunku do osób spełniających określone kryteria.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda (…) prawidłowo ustalił, że Y uzyskał zezwolenie – uchwałą Rady Państwa Nr 37/56 – na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie oraz spełnił przesłanki utraty obywatelstwa polskiego określone w przepisie art. 13 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez nabycie obywatelstwa niemieckiego i uzyskanie zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła X reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji:
– naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że Y utracił obywatelstwo polskie w oparciu o wskazane przepisy, podczas gdy w stosunku do Y nie wydano indywidualnego zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Y nie utracił obywatelstwa polskiego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (…) grudnia 2014 r., uchylenie decyzji Wojewody (…) z dnia (…) października 2014 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (…) grudnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody (…) z dnia (…) października 214 r.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została wskutek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (…) z (…) marca 2014 r., w sprawie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego przez Y, co obligowało Sąd do oceny, czy zachowane zostały przez organy formalne wymogi procedowania w tym trybie postępowania.
Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki formalne do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy obywatelstwa polskiego zmarłego Y w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek córki i spadkobierczyni Y oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda dokonując badania wskazanej podstawy wznowienia prawidłowo ocenił, że wniosek pochodzi od strony postępowania, jak również poddał go ocenie pod względem terminu jego wniesienia, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Z zachowaniem reguły postępowania wynikającej z art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy przeprowadzone zostało po uprzednim wydaniu przez Wojewodę postanowienia z dnia (…) września 2014 r. o wznowieniu postępowania.
Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienie oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a.
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 „a”, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 „a” i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej, mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Z przedstawionego unormowania wynika, że po wznowieniu postępowania organ nie może wydać innych decyzji niż określone w art. 151 k.p.a. W zależności natomiast od tego, czy stwierdzi istnienie przyczyn wznowienia czy nie oraz czy stwierdzi występowanie przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 146 k.p.a. zobowiązany jest albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
W sprawie niniejszej decyzja Wojewody (…) z dnia (…) października 214 r. wydana została na podstawienie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja z dnia (…) marca 2014 r. nie może zostać uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, jest art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez Y wniosku o wydanie zezwolenia na wyjazd stały do RFN ((…) marca 1981 r.), jak również jego wyjazdu do Niemiec w 1981 r. i nabycia przez niego obywatelstwa niemieckiego. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, a nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Z kolei art. 16 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, iż o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że utrata obywatelstwa polskiego w ich trybie następowała po spełnieniu następujących przesłanek:
– złożenie przez obywatela polskiego wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego,
– zezwolenie Rady Państwa lub upoważnionego przez nią organu na zmianę obywatelstwa polskiego,
– nabycie obywatelstwa obcego.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ojciec skarżącej nabył obywatelstwo niemieckie po przybyciu do Niemiec. Słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie, że najistotniejszą zatem kwestią jest ustalenie, czy uzyskał on ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo niemieckie. Problem prawny sprowadza się do oceny, czy wskazana wyżej uchwała Rady Państwa Nr (…) z 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa Y, wywołując skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego.
Uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego wymagało złożenia podania w trybie art. 16 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Osoby zamieszkałe w Polsce podanie takie wnosiły do organów do spraw wewnętrznych prezydiów powiatowych rad narodowych. Na skutek wniesionego podania Minister Spraw Wewnętrznych składał wniosek do Rady Państwa, która orzekała o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego (art. 16 ust. 1 i 2). Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie przewidywała innego trybu, a w szczególności nie zawierała żadnych podstaw prawnych do stosowania jakiejkolwiek innej procedury wyrażania przez Radę Państwa zezwolenia w stosunku do określonych kategorii osób, o której mowa w skardze kasacyjnej. Tryb określony w art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim miał charakter indywidualnego postępowania w konkretnej sprawie. Ustawa określała organ uprawniony do złożenia wniosku do Rady Państwa i organ właściwy do zezwolenia na zmianę obywatelstwa oraz wprowadzała zasadę, że postępowanie wszczyna podanie (wniosek) obywatela polskiego. Zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych w związku z konkretnym, indywidualnym podaniem.
Wykładnia art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wskazuje na indywidualny charakter zezwolenia, odnoszący się do osoby, która o takie zezwolenie wystąpiła, skoro przepis stwierdza, że Rada Państwa orzeka o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa i że zezwolenie następuje na wniosek złożony na skutek podania. Samo oświadczenie strony nie było wystarczającą przesłanką do utraty obywatelstwa. Niezbędna była zgoda (zezwolenie) właściwego organu, która w tak istotnej sprawie powinna mieć charakter indywidualny i odnosić się do konkretnej osoby. Gdyby jednak nawet przyjąć, że w świetle ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. możliwe było udzielenie zezwolenia skierowanego do nieokreślonych z imienia i nazwiska adresatów, jedynie przez wskazanie ich istotnych cech wyróżniających, to nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze niezłożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Niezależnie od tego, że akt taki przez swoją abstrakcyjność byłby aktem normatywnym, ponieważ zmieniałby stan prawny wynikający z ustawy, to z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wyraźnie wynika kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania strony, następnie wniosku Ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Zezwolenie powinno zatem stanowić akt indywidualny, jednostkowy i skierowany do konkretnego adresata. Uchwała nie była ani publikowana, ani też doręczona skarżącemu i została podjęta przed złożeniem podania. Uchwała taka, w stosunku do podań złożonych po jej podjęciu, mogła być traktowana jedynie jako przyrzeczenie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Gdyby założyć, że możliwe jest udzielenie zezwolenia adresatom nieokreślonym z imienia i nazwiska, to w żadnym razie zgoda taka nie mogła dotyczyć wniosków, które nie były jeszcze złożone, bowiem w sprawie niniejszej wniosek Y wniosek złożył w 1981 r.
Skoro zatem ojciec skarżącej przed podjęciem uchwały z dnia 16 maja 1956 r. nie złożył podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to nie można przyjąć, że uchwała ta stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do niego.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organ odwoławczy wadliwie wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący o wydaniu decyzji uchylającej, nie zaś o decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a takie rozstrzygnięcie zostało wydane w rozpoznawanej sprawie.
Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wykładnię przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
