wersja językowa: Polska       | English       | Español       | Português       | français      

Hymn do miłości Ojczyzny

Święta miłości kochanej Ojczyzny,
Czują cię tylko umysły poczciwe!
Dla ciebie zjadłe smakują trucizny
Dla ciebie więzy, pęta nie zelżywe.
Kształcisz kalectwo przez chwalebne blizny
Gnieździsz w umyśle rozkoszy prawdziwe,
Byle cię można wspomóc, byle wspierać,
Nie żal żyć w nędzy, nie żal i umierać.

Ignacy Krasicki

Orzecznictwo

 Poniżej orzeczenia sądów dotyczące spraw obywatelstwa:

  1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. II OSK 2737/15
  2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. II OSK 2385/14
  3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1927/14
  4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. IV SA/Wa 1912/15
  5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2014 r. II SAB/Rz 116/13
  6. Wyrok z dnia 16 maja 2013 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  7. Wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  8. Wyrok z dnia 11 maja 2012 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  9. Wyrok z dnia 24 kwietnia 2012 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  10. Wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  11. Wyrok z dnia 8 marca 2012 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  12. Wyrok z dnia 17 lutego 2012 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
  13. Wyrok z dnia 30 listopada 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1846/09
  14. Wyrok z dnia 30 listopada 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1668/09
  15. Wyrok z dnia 5 listopada 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1592/09
  16. Wyrok z dnia 28 października 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1700/09
  17. Wyrok z dnia 30 września 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1852/09
  18. Wyrok z dnia 29 września 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1618/09
  19. Wyrok z dnia 29 września 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1617/09
  20. Wyrok z dnia 8 września 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1616/09
  21. Wyrok z dnia 8 września 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1653/09
  22. Wyrok z dnia 31 maja 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 454/09
  23. Wyrok z dnia 22 grudnia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1868/08
  24. Wyrok z dnia 10 marca 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 406/08
  25. Wyrok z dnia 23 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1456/08
  26. Wyrok z dnia 22 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 42/08
  27. Wyrok z dnia 8 grudnia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1328/07
  28. Wyrok z dnia 30 października 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 924/07
  29. Wyrok z dnia 8 sierpnia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 189/07
  30. Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 781/08
  31. Wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 650/08
  32. Wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 686/07
  33. Wyrok z dnia 17 czerwca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 750/08
  34. Wyrok z dnia 13 czerwca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 701/08
  35. Wyrok z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 549/08
  36. Wyrok z dnia 14 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 568/08
  37. Wyrok z dnia 13 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V SA/Wa 505/08
  38. Wyrok z dnia 12 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 382/08
  39. Wyrok z dnia 7 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 337/08
  40. Wyrok z dnia 25 kwietnia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 172/07
  41. Wyrok z dnia 17 kwietnia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 353/08
  42. Wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 396/07
  43. Wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 279/08
  44. Wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1919/06
  45. Wyrok z dnia 24 stycznia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 2367/07
  46. Wyrok z dnia 21 grudnia 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 1783/06
  47. Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 2253/07
  48. Wyrok z dnia 3 października 2007 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 1365/07
  49. Wyrok z dnia 24 stycznia 2007 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 2241/06
  50. Wyrok z dnia 26 kwietnia 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 129/2006
  51. Wyrok z dnia 20 listopada 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 1274/06
  52. Wyrok z dnia 27 października 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 1254/2006
  53. Wyrok z dnia 12 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1156/2005
  54. Wyrok z dnia 12 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1013/2006
  55. Wyrok z dnia 12 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w WarszawieII OSK 1130/2005
  56. Wyrok z dnia 14 września 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 353/2006
  57. Wyrok z dnia 7 września 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 288/2006
  58. Wyrok z dnia 18 sierpnia 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 644/2006
  59. Wyrok z dnia 26 kwietnia 2006 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 129/2006
  60. Wyrok z dnia 23 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1361/2005
  61. Wyrok z dnia 23 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1279/2005
  62. Wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1085/2005
  63. Wyrok z dnia 27 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1016/2005
  64. Wyrok z dnia 14 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 267/2005
  65. Wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 542/2005
  66. Wyrok z dnia 21 września 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 582/2005
  67. Wyrok z dnia 21 lipca 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 560/2005
  68. Wyrok z dnia 15 lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie OSK 1411/2004
  69. Wyrok z dnia 15 lipca 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 778/2005
  70. Wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 612/2005
  71. Wyrok z dnia 1 lipca 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 571/2005
  72. Wyrok z dnia 31 maja 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 521/2005
  73. Wyrok z dnia 8 lutego 2005 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie II SA/Wa 261/2004
  74. Wyrok z dnia 3 listopada 2004 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie V SA 2127/2003
  75. Wyrok z dnia 6 października 2004 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie V SA 3946/2003
  76. Wyrok z dnia 27 maja 2004 r. wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie II SA/Wa 270/2004
  77. Wyrok z dnia 9 listopada 2001 r. Sąd Najwyższy III RN 1/2001
  78. Wyrok z dnia 17 września 2001 r. Sąd Najwyższy III RN 56/2001
  79. Wyrok z dnia 11 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie V SA 150/2001
  80. Wyrok z dnia 10 września 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie V SA 301/1999
  81. Uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie OPS 4/1998
  82. Wyrok z dnia 13 lutego 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie V SA 246/1996
  83. Wyrok z dnia 28 maja 1996 r. Sąd Najwyższy II URN 11/1996
  84. 3Wyrok z dnia 14 września 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie V SA 1203/1993
  85. Postanowienie z dnia 18 kwietnia 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie III SA 404/1985
  86. Postanowienie z dnia 17 grudnia 1980 r. Sąd Najwyższy I CR 420/1980


Wyrok
z dnia 12 października 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
II OSK 1156/2005

Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego.
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms.
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (spr.), Janina Kosowska.
Protokolant: Elżbieta Maik.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 471/05 w sprawie ze skargi Christy O. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 26 listopada 2004 r. w przedmiocie posiadania obywatelstwa polskiego
oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 26 listopada 2004 r. odmawiającą poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Christy O. (poprzednio Krystyna O.) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 września 2004 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżąca wystąpiła do Rady Państwa z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w związku z wyjazdem na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec. Wyjazd nastąpił na podstawie dokumentu podróży wystawionego w dniu 23 stycznia 1965 r. Po wyjeździe z Polski w 1965 r. skarżąca nabyła obywatelstwo niemieckie. Zdaniem organów administracji w takim przypadku miała zastosowanie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) oraz uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim, a wobec tego skarżąca utraciła obywatelstwo polskie.
Stanowiska tego nie podzielił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, iż ww. uchwała Rady Państwa nie stanowi zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącej, ponieważ nie jest aktem indywidualnym, skierowanym do określonego adresata, a taki akt był wymagany stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Generalna uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie mogła zastąpić indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdyż brak było do tego podstaw w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały delegacji dla Rady Państwa do wydania uchwały generalnej wyrażającej zgodę na zmianę obywatelstwa polskiego nieokreślonej liczby osób. Oznacza, to zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż nie została spełniona przesłanka w postaci wydania przez Radę Państwa indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, a wobec tego skarżąca nie utraciła obywatelstwa polskiego.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim stanowiła generalny akt stosowania prawa, który wywoływał skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. Skoro ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. nie określiła, w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale było dopuszczalne i prawnie skuteczne. Zdaniem strony Rada Państwa nie była zobligowana ustawą do działania w formie aktów indywidualnych, wobec czego, działając w ramach swych konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, zdecydowała się wydać uchwałę będącą generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które opuściły terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako repatrianci niemieccy i złożyły prośby o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W tych warunkach, skoro skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego oraz zadeklarowała, iż zamierza opuścić terytorium Polski i udać się na stały pobyt do Republiki Federalnej Niemiec, to miała do niej zastosowanie uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. i nie było wymagane wydanie indywidualnej uchwały. Oznacza to, że opuszczenie Polski oraz nabycie obywatelstwa niemieckiego spowodowało utratę przez stronę skarżącą obywatelstwa polskiego. Z tego względu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżąca uzyskała zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Tak więc w okolicznościach tej sprawy rozstrzygnąć należy, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej, wywołując skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby - obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.
Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak, w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r., z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby, jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Przykładowo można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Opinia taka została wyrażona również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 i z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1001/05. W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), jednakże W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. Organy administracji, powołując się na tę uchwałę, przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, obowiązujący także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 16 maja 1956 r. została uchylona uchwałą Nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r.). Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ nie był to akt indywidualny skierowany do określonego adresata.
W wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r. II OSK 267/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z. 2, poz. 66) oraz wyroku NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z. 2, poz. 67) wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze niezłożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. W powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie jest normatywnym aktem wykonawczym do ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. lecz aktem stosowania prawa. Pogląd powyższy pozostaje odpowiednio aktualny odnośnie do uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r. w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, nawet gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Wyrok
z dnia 12 października 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
II OSK 1013/2006

1. W przypadku dziecka urodzonego w okresie deportacji (wywiezienia) matki do pracy przymusowej okres przed urodzeniem dziecka, w którym dziecko nie posiada obywatelstwa polskiego, nie jest okresem podlegania dziecka represjom w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym.
2. Nie sposób przyjąć, nawet biorąc pod uwagę, że życie i zdrowie człowieka w każdej fazie jego rozwoju stanowi wartość konstytucyjną podlegającą ochronie, iż nasciturus (życie nienarodzone) posiada obywatelstwo polskie.
3. Nie jest możliwe, ze względu na przepisy dotyczące nabycia obywatelstwa polskiego, nabycie obywatelstwa polskiego przez dziecko poczęte, przed jego urodzeniem, pod warunkiem że dziecko urodzi się żywe.
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.).
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny, Janina Kosowska.
Protokolant: Elżbieta Maik.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 754/05 w sprawie ze skargi Tadeusza M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 kwietnia 2005 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. oddalił skargę Tadeusza M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 kwietnia 2005 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku Tadeusza M. o ponowne rozpoznanie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 11 marca 2005 r. odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Organ wskazał, że represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945 (art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich; Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym). Natomiast represje wobec skarżącego trwały 3 miesiące i 25 dni, a więc krócej niż minimalny okres 6 miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko organu i oddalił skargę T.M., stwierdzając, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej było ustalenie przez organ, iż skarżący nie był ofiarą represji przez wymagany ustawowo sześciomiesięczny okres, ponieważ urodził się w okresie deportacji matki do pracy przymusowej w K. w dniu 10 stycznia 1945 r., zaś okres deportacji zakończył się 4 maja 1945 r., z dniem zajęcia K. przez wojska koalicji antyhitlerowskiej. Skarżący nie kwestionował, że od dnia jego urodzenia do zakończenia wojny nie upłynął wskazany sześciomiesięczny okres. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do zaliczenia skarżącemu do okresu podlegania represjom okresu prenatalnego. Ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje formy odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za ewentualne szkody doznane przed urodzeniem, z powodu pracy przymusowej kobiety w okresie ciąży. Nasciturus nie mógł być obywatelem polskim, dlatego też nie mógł być w okresie poprzedzającym urodzenie ofiarą represji, w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym. Ustawa ta nie przewiduje możliwości przyznania uprawnień wszystkim osobom, które na skutek działań wojennych ucierpiały, lecz ustawodawca ograniczył jej zakres do skonkretyzowanych rodzajów represji w stosunku do osób osadzonych w obozach pracy przymusowej lub deportowanych do pracy przymusowej, które w okresie podlegania represji były obywatelami polskimi.
Skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym w związku z art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. Nr 17, poz. 78 ze zm.) poprzez przyjęcie, że dziecko urodzone w czasie wykonywania pracy przymusowej przez deportowaną matkę nie może uzyskać świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich o deportacji, w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, można mówić zarówno wtedy, gdy dziecko zostało wywiezione wraz rodzicami na roboty przymusowe, jak i gdy wywieziona na roboty przymusowe kobieta urodziła dziecko w miejscu wykonywania tych robót. Nie można bowiem zakładać, iż cel wywiezienia dziecka z rodzicami deportowanymi na roboty przymusowe był inny niż w stosunku do rodziców. Tak samo nie można zakładać, że deportacja do pracy przymusowej kobiety, która urodziła dziecko po wywiezieniu, nie rozciąga się na to dziecko. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym osobą represjonowaną jest osoba deportowana do pracy przymusowej lub osadzona w obozie pracy bez względu na wiek, jak również bez względu na to, czy faktycznie prace przymusowe wykonywała. Dlatego też nie można przyjąć, że dziecko urodzone w miejscu deportacji matki nie jest "osobą" w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym. Nie można różnicować sytuacji prawnej dziecka deportowanego wraz z matką i dziecka, które urodziło się w miejscu deportacji matki. Uprawnienia do świadczenia pieniężnego z ustawy o świadczeniu pieniężnym należy, tak jak uprawnienia kombatanckie, kwalifikować jako specyficzną kategorię odszkodowania społecznego. Przy kształtowaniu prawa do społecznego odszkodowania, które jest realizowane przez ustawę o świadczeniu pieniężnym, nie można odmówić uznania za osobę represjonowaną dziecka urodzonego na deportacji. Występuje tu bowiem tożsamość niekorzystnych czynników związanych z deportacją matki, które oddziaływały zdecydowanie negatywnie również na dziecko w okresie życia płodowego w łonie matki. "Osobą podlegającą represji" jest istota ludzka od chwili poczęcia. Takie rozumienie tego pojęcia zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym dotyczącym ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm., zwanej dalej ustawą o kombatantach). Z uwagi na związek ustawy o kombatantach z ustawą o świadczeniu pieniężnym pojęcie "osoba podlegająca represji" w tych ustawach powinno być rozumiane tak samo, ponieważ "na gruncie tych ustaw mamy do czynienia z tożsamą kategorią uprawnień, a w konsekwencji z tożsamą kategorią podmiotów uprawnionych (osoby poddane represjom)". Oznacza to, że osobą podlegającą represji w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym jest także nasciturus.
Powołując się na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1996 r., sygn. akt III ARN 96/95 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 135/04, Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił stanowisko, że skoro o represji nie decyduje wiek dziecka ani to, czy faktycznie pracowało, to nie powinno budzić wątpliwości, że osobą represjonowaną jest także dziecko urodzone w miejscu wykonywania pracy przymusowej przez deportowaną matkę.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że dziecko urodzone w czasie wykonywania pracy przymusowej przez deportowaną matkę nie może uzyskać świadczenia pieniężnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 135/04 (ONSAiWSA z 2005 r., Nr 1, poz. 15), zajął stanowisko, iż o deportacji w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym można mówić w stosunku do dziecka zarówno wtedy, gdy zostało ono wywiezione wraz z rodzicami na roboty przymusowe, jak i gdy wywieziona na roboty przymusowe kobieta urodziła dziecko w miejscu wykonywania tych robót. Powodem oddalenia skargi nie było to, że skarżący urodził się w czasie wykonywania pracy przymusowej przez deportowaną matkę, ale to, że skarżący nie był ofiarą represji przez wymagany ustawowo okres 6 miesięcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługuje osobie, która w okresie podlegania represjom była obywatelem polskim, a zatem okres poprzedzający urodzenie się skarżącego (okres prenatalny) nie jest okresem podlegania represjom, ponieważ dziecko poczęte (nasciturus) nie posiada obywatelstwa polskiego. Z tych względów skarżący nie był ofiarą represji określonej w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, ponieważ okres podlegania represji (od dnia urodzenia do dnia wyzwolenia miejscowości, w której przebywał z matką) był krótszy niż 6 miesięcy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie rzeczy problemu, czy dziecko urodzone w okresie deportacji matki do pracy przymusowej jest osobą podlegającą represji, określonej w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym bez względu na to, przez jaki okres przebywało na deportacji od dnia urodzenia. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelski za pozytywną odpowiedzią na tak postawiony problem przemawia art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, a także sama istota świadczenia pieniężnego regulowanego ustawą o świadczeniu pieniężnym, które należy do tej samej kategorii uprawnień co uprawnienia kombatanckie, co oznacza, że podmiot uprawniony do świadczenia pieniężnego (osoba poddana represji) powinien być traktowany tak samo jak osoba uprawniona do świadczeń kombatanckich, a w konsekwencji, skoro przyjmuje się, iż pojęcie "osoba podlegająca represjom w hitlerowskich obozach koncentracyjnych oznacza także dziecko poczęte, jeżeli urodziło się żywe", to również tak należy rozumieć pojęcie osoby podlegającej represjom w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Stanowisko to nie jest przekonujące. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na różnice w unormowaniach ustawy o kombatantach oraz ustawy o świadczeniu pieniężnym. Ustawa o kombatantach nie wiąże co do zasady pojęcia osoby podlegającej represjom, określonym w tej ustawie, z posiadaniem obywatelstwa polskiego w okresie podlegania represjom. Natomiast art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym stanowi, iż świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi. Represje określone w art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zostały związane z posiadaniem obywatelstwa polskiego w okresie podlegania represjom, a wobec tego zasadnicze znaczenie ma to, czy ofiara represji w okresie podlegania represjom posiadała obywatelstwo polskie.
W czasie przebywania skarżącego wraz z matką na robotach przymusowych obowiązywała ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 4 tej ustawy obywatelstwo polskie nabywało się przez urodzenie lub na skutek późniejszych zdarzeń. Nabycie obywatelstwa polskiego przez urodzenie było związane z nabyciem obywatelstwa ojca albo matki (art. 5), co oznaczało, iż to, czy dziecko nabędzie obywatelstwo polskie przez urodzenie, zależało od tego, czy ojciec albo matka dziecka w chwili jego urodzenia posiadali obywatelstwo polskie. Nabycie obywatelstwa polskiego przez urodzenie następowało więc z mocy prawa z chwilą urodzenia dziecka, jeżeli w chwili urodzenia dziecka ojciec albo matka posiadali obywatelstwo polskie. Tak więc nabycie i posiadanie obywatelstwa polskiego nie odnosiło się do osoby przed jej urodzeniem się.
Obywatelstwo jest trwałym węzłem prawnym, łączącym osobę fizyczną z państwem. Oznacza ono prawną przynależność do określonego państwa, z której wynikają wzajemne prawa i obowiązki takiej osoby i państwa. Prawa te i obowiązki stanowią materialnoprawną treść obywatelstwa i są ustalane przez państwo (W. Ramus: Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980). Ustawy o obywatelstwie polskim: z dnia 20 stycznia 1920 r., z dnia 8 stycznia 1951 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.) i z dnia 15 lutego 1962 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) ustalają jako zasadniczy tytuł nabycia obywatelstwa polskiego urodzenie się z rodziców obywateli polskich. Decydujące znaczenie przy tej formie uzyskania obywatelstwa ma moment urodzenia się dziecka i z tą chwilą dziecko uzyskuje obywatelstwo. Nabycie obywatelstwa polskiego następuje z mocy prawa i nie są potrzebne żadne akty władzy publicznej. Nabycie przez dziecko obywatelstwa polskiego przez urodzenie jest następstwem obywatelstwa rodziców w chwili urodzenia dziecka. Nie sposób więc przyjąć, nawet biorąc pod uwagę, że życie i zdrowie człowieka w każdej fazie jego rozwoju stanowi wartość konstytucyjną podlegającą ochronie, iż nasciturus (życie nienarodzone) posiada obywatelstwo polskie.
Ponadto należy zauważyć, że nawet Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.) zapewnia dziecku prawo do określenia przynależności państwowej (obywatelstwa) dopiero po urodzeniu. Brak obywatelstwa jakiegokolwiek państwa uznaje się za stan niekorzystny dla człowieka, co znalazło wyraz w art. 7 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka, który zobowiązuje państwa do zapewnienia takich rozwiązań w prawie wewnętrznym, aby każde dziecko uzyskało obywatelstwo "od momentu urodzenia".
Tym samym, o ile można podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III ARN 96/95), iż pojęcie "osoba podlegająca represjom w hitlerowskich obozach koncentracyjnych" oznacza również dziecko poczęte, jeżeli urodziło się żywe, to nie sposób przyjąć, iż dziecko poczęte posiada obywatelstwo polskie i w związku z tym okres życia prenatalnego należy wliczyć do okresu podlegania represjom, o którym mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym.
Z tych względów należy przyjąć, iż w przypadku dziecka urodzonego w okresie deportacji (wywiezienia) matki do pracy przymusowej okres przed urodzeniem dziecka, w którym dziecko nie posiada obywatelstwa polskiego, nie jest okresem podlegania dziecka represjom w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w przypadku represji polegającej na deportacji (wywiezieniu) do pracy przymusowej, ponieważ minimalny okres podlegania tej represji został określony na 6 miesięcy (art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym).
To, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie o świadczeniu pieniężnym jest tej samej natury, co uprawnienia do świadczeń kombatanckich, nie jest wystarczającym argumentem do utożsamiania tych świadczeń i jednakowego traktowania osób uprawnionych z tytułu działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką i okresu powojennego, o których mowa w ustawie o kombatantach, z osobami uprawnionymi z tytułu podlegania represjom określonym w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Uprawnienia określone w tych ustawach są przywilejem za szczególne zasługi lub podleganie ściśle określonym represjom, a wobec tego ustawodawca określa przesłanki, od których uzależnia ich przyznanie. Nie można więc twierdzić, że rozumienie przesłanek do uzyskania uprawnień, przyjęte w ustawie o kombatantach, powinno być przenoszone przy określaniu przesłanek, od których zależy uzyskanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 5/98 (ONSA z 1999 r., z. 1, poz. 1), że przyznanie uprawnień do świadczenia, o którym mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym, tylko pewnej ściśle określonej grupie osób represjonowanych nie narusza konstytucyjnych zasad państwa prawnego i zasady równości wobec prawa, jeżeli przyjęte kryteria są merytorycznie uzasadnione i nie są niesprawiedliwe. Przyjęcie w ustawie o świadczeniu pieniężnym kryterium, iż uprawnienie do świadczenia przysługuje tylko tym osobom, które w okresie podlegania represjom były obywatelami polskimi, nie narusza tych zasad. Świadczenie pieniężne przysługujące za pracę przymusową jest przywilejem o charakterze rekompensacyjnym przyznanym określonej kategorii osób, który wynika wyłącznie z ustawy, a nie z Konstytucji (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt Ts 71/98).
Tego stanu rzeczy nie zmieniają przepisy ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, a w szczególności wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że prawo do życia podlega ochronie, w tym również w fazie prenatalnej, w granicach określonych w ustawie. Nie sposób mówić o naruszeniu tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ w okolicznościach tej sprawy chodzi o ocenę określonych w ustawie kryteriów przyznania specjalnego uprawnienia, a nie o ochronę prawa do życia.
Analiza treści przepisów ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży prowadzi do wniosku, iż określają one status prawny płodu oraz granice ochrony dóbr płodu, w szczególności jego zdrowia i życia. Szereg przepisów wyraźnie dopuszcza możność nabycia przez nasciturusa określonych praw. Między innymi przepis art. 927 § 2 k.c. przesądza o tym, iż dziecko poczęte może być podmiotem praw wynikających ze spadku, czy przepis art. 446 k.c., który stanowi, że z chwilą urodzenia dziecko może żądać naprawienia szkód doznanych przed urodzeniem. Judykatura dość zgodnie dopuszcza również możność warunkowego stania się podmiotem praw przez nasciturusa w zakresach wykraczających poza te, które wynikają wprost z przepisów szczególnych. Nie jest natomiast możliwe, ze względu na przepisy dotyczące nabycia obywatelstwa polskiego, nabycie obywatelstwa polskiego przez dziecko poczęte, przed jego urodzeniem, pod warunkiem że dziecko urodzi się żywe.
Jednak to, że życie i zdrowie człowieka w każdej fazie jego rozwoju stanowi wartość konstytucyjną podlegającą ochronie nie oznacza, że intensywność tej ochrony, a w szczególności możność nabycia określonych praw, w każdej fazie życia i w każdych okolicznościach ma być taka sama. Intensywność ochrony prawnej i jej rodzaj nie jest prostą konsekwencją wartości chronionego dobra. Na intensywność i rodzaj ochrony prawnej, obok wartości chronionego dobra, wpływa cały szereg czynników różnej natury.
Należy także podnieść, że wykładnia przepisów o świadczeniu pieniężnym nie może prowadzić do takiego rezultatu, iż dziecko urodzone w okresie deportacji matki jest osobą podlegającą represji jako istota ludzka od chwili poczęcia i jest uprawnione do świadczenia pieniężnego, bez względu na okres, jaki upłynął od jego urodzenia do zakończenia deportacji, natomiast matka dziecka, jeżeli okres jej deportacja do pracy przymusowej był krótszy niż 6 miesięcy, nie byłaby uprawniona do tego świadczenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.

Wyrok
z dnia 27 października 2006 r.
wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie
IV SA/Wa 1254/2006

W sytuacji, gdy zastosowanie danej instytucji zależy od uznania organu, wówczas przy realizacji tego uprawnienia organ może kierować się zasadami ugruntowanymi przez praktykę, czy innymi słowy, ukształtowaną przez Państwo "polityką" w tego rodzaju sprawach. Dodatkowo musi mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w konsekwencji nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego.
Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Stopczyński.
Sędziowie Asesorzy WSA: Marta Laskowska, Aneta Opyrchał (spr.).
Protokolant: Anna Mruk.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi Ałły A. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 4 maja 2006 r. nr DRO.II.504/820-B/05-PW w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego
oddala skargę.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zaskarżoną decyzją z dnia 4 maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 25 listopada 2005 r. o odmowie Ałła A. przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego.
Stan sprawy organ przedstawił w sposób następujący:
Ałła A. - obywatelka Federacji Rosyjskiej - zawarła w Białymstoku w dniu 29 kwietnia 2001 r. związek małżeński z obywatelem polskim - Piotrem A. Decyzją z dnia 1 lipca 2004 r. Wojewoda Podlaski udzielił zainteresowanej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 23 listopada 2004 r. złożyła przed Wojewodą Podlaskim - w trybie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim - oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Wojewoda Podlaski w piśmie z dnia 16 grudnia 2004 r. (doręczonym 17 grudnia 2004 r.) uzależnił wydanie decyzji o przyjęciu ww. oświadczenia od przedłożenia przez stronę dokumentu poświadczającego utratę lub zwolnienie z obywatelstwa Federacji Rosyjskiej, zobowiązując ją jednocześnie do poinformowania - w terminie 30 dni - o podjętych działaniach w przedmiotowej kwestii.
Wnioskodawczyni pismami z dnia 11 stycznia 2005 r. oraz 14 stycznia 2005 r. zwróciła się do organu z prośbą o przyjęcie przedmiotowego oświadczenia bez przedłożenia dowodu utraty posiadanego przez nią obywatelstwa. Ałła A. w piśmie z dnia 11 stycznia 2005 r. wskazała, iż utrata obywatelstwa rosyjskiego byłaby dla niej rozwiązaniem krzywdzącym, bowiem nie wie, czy nabędzie prawa emerytalne w Polsce. Z kolei w piśmie z dnia 14 stycznia 2005 r. podniosła, iż posiada w Rosji nieruchomość, zaś prawo Federacji Rosyjskiej zabrania posiadania nieruchomości obywatelom innych krajów. Poza tym w Rosji ma bliską rodzinę i rezygnacja z obywatelstwa Federacji Rosyjskiej może w przyszłością utrudnić jej nabycie praw do spadku. Jednocześnie stwierdziła, iż zamierza zatrudnić się w Polsce w firmie farmaceutycznej i zachowanie obywatelstwa rosyjskiego znacznie ułatwi jej pracę dla polskiej firmy na terenie WNP.
Wojewoda Podlaski - po uzyskaniu wyjaśnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku, Wydziału Konsularnego Ambasady Federacji Rosyjskiej w Warszawie oraz do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Moskwie - odniósł się do twierdzeń zainteresowanej. Wykazał, że utrata obywatelstwa rosyjskiego nie wywoła dla niej negatywnych skutków prawnych w posiadanym prawie własności nieruchomości oraz ewentualnym postępowaniu spadkowym. Utrata obywatelstwa rosyjskiego przez stronę może jedynie spowodować, że nie nabędzie ona w przyszłości miała prawa do emerytury z Funduszu Emerytalnego Rosji, jednakże dzięki posiadanym kwalifikacjom i wiekowi, będzie mogła wypracować emeryturę w Polsce.
W konsekwencji organ pierwszej instancji odmówił przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja wydawana w trybie art. 10 cytowanej ustawy ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak pozostawienia organowi pełnej i nie podlegającej kontroli swobody w tym zakresie. Organ podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest do przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Nadto wskazał, iż słusznie organ pierwszej instancji korzystając z przysługującego mu uprawnienia do uzależnienia przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego od przedłożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego, kierował się m.in. zasadami ukształtowanymi przez Prezydenta RP przy nadawaniu obywatelstwa polskiego. Niewątpliwie w interesie społecznym oraz w interesie Polski z reguły leży, aby jego obywatele nie posiadali drugiego - obcego obywatelstwa, zatem zobowiązanie zainteresowanej strony aby dokonała wyboru, z jakim państwem wiąże swoją przyszłość, jest w pełni zasadne i zgodne nie tyko z interesem społecznym, ale i nie narusza słusznego. Wiąże się to z obowiązkiem wierności i lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej, jak również możliwością egzekwowania przez organy państwowe obowiązków nałożonych przez prawo na swoich obywateli.
Organy prowadzące postępowanie w trybie art. 10 cytowanej ustawy powinny również kierować się zasadami wyrażonymi w Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokółu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U. RP z 1937 r. Nr 47, poz. 361 ze zm.), w tym i jej preambułą, zgodnie z którą "w ogólnym interesie wspólnoty międzynarodowej leży uznanie przez wszystkich jej członków, że każda osoba powinna posiadać obywatelstwo i to jedno tylko; uznając zatem, że ideałem, do którego ludzkość winna dążyć w tej dziedzinie, jest zniesienie zarówno przypadków bezpaństwowości, jak i podwójnego obywatelstwa". I chociaż przepisy prawa polskiego nie przewidują zakazu posiadania podwójnego obywatelstwa oraz nie nakładają obowiązku utraty obcego obywatelstwa przed nabyciem obywatelstwa polskiego, to przepis art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy przyznaje wojewodzie uprawnienie do żądania od zainteresowanych osób przedłożenia dowodu utraty posiadanego obywatelstwa przed wydaniem decyzji skutkującej nabyciem obywatelstwa polskiego. Wojewoda może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia, wynikającego z przepisu art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy także w przypadku, gdy zachowanie obywatelstwa obcego przez osobę nabywającą obywatelstwo polskie nie narusza interesu państwa. Słusznie więc uznał, że nie narusza tego interesu nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego z równoczesnym zachowaniem przez niego posiadanego obywatelstwa w przypadku gdy cudzoziemiec jest:
- obywatelem państwa, z którym Rzeczpospolita Polska związana jest umową międzynarodową ustanawiającą wspólnotę interesów politycznych lub obronnych,
- polskiego pochodzenia, z uwagi na konieczność zapewnienia tym osobom takich samych praw w zakresie nabycia obywatelstwa polskiego jakie posiadają osoby polskiego pochodzenia nabywające obywatelstwo polskie z mocy prawa w trybie repatriacji,
- obywatelem państwa, którego prawo nie przewiduje możliwości utraty obywatelstwa (np. Nigeria),
- obywatelem państwa, którego prawo nie przewiduje możliwości utraty posiadanego obywatelstwa przed nabyciem innego, np. polskiego (np. Algieria),
- uchodźcą, gdyż nie można w sposób rozsądny wymagać od niego zrzeczenia się posiadanego obywatelstwa, - małoletnim, pochodzącym z małżeństwa mieszanego, gdy jedno z rodziców posiada obywatelstwo polskie. Bezsprzecznie wnioskodawczyni nie należy do grona wymienionych wyżej podmiotów. Z kolei odnosząc się do twierdzeń odwołującej się organ wskazał, iż w chwili obecnej zainteresowana nie nabyła jeszcze uprawnień emerytalnych w Rosji, zatem skoro mogłoby to ewentualnie nastąpić po ukończeniu przez nią 55 lat, czyli w 2016 r., to nie można wykluczyć, iż w tym czasie RP zawrze z Federacją Rosyjską umowę dotyczącą tej kwestii, czy też że nastąpi zmiana prawa rosyjskiego w tym zakresie. Nadto Wojewoda Podlaski wyczerpująco wyjaśnił kwestię utraty przyszłych uprawnień emerytalnych i wskazał, iż nabycie obywatelstwa polskiego oraz posiadane przez zainteresowaną wykształcenie, wysokie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe, umożliwią wykonywanie pracy, a tym samym nabycie prawa do emerytury w Polsce.
Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, iż nabycie obywatelstwa polskiego spowoduje uzyskanie przez stronę o wiele większych uprawnień, niż posiada jako cudzoziemka.
Ałła A. w skardze złożonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 4 maja 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim, art. 32 Konstytucji RP, art. 6 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności z 1950 r.
Skarżąca na wstępie podniosła, iż sprawa jej została rozpoznana z naruszeniem terminów, jakie wyznacza do załatwiania spraw rozdział 7 k.p.a., w tym i obowiązku organu wynikającego z art. 36 k.p.a.
Dalej powołując się na treść art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim wskazała, iż zrzeczenie się dotychczasowego obywatelstwa nie jest warunkiem obligatoryjnym dla nadania obywatelstwa polskiego. Decyzja zatem w tej sprawie ma charakter decyzji uznaniowej, zaś przepisy polskiego prawa - na co wskazuje organ - nie przewidują zakazu posiadania podwójnego obywatelstwa oraz nie nakładają obowiązku utraty obcego obywatelstwa przed nabyciem obywatelstwa polskiego.
Zasady ogólne postępowania, w tym zasada praworządności wskazuje, iż organy działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 87 Konstytucji RP wśród źródeł prawa wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W świetle powyższego zwróciła uwagę na fakt powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zasady ukształtowane przez Prezydenta RP przy nadawaniu obywatelstwa polskiego, jako nie będące źródłem prawa. Nieprawidłowe - zdaniem skarżącej - jest również odwoływanie się do preambuły konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości z 1930 roku, albowiem preambuła umowy międzynarodowej nie jest zaliczana do postanowień merytorycznych umowy, co oznacza że nie jest wiążąca dla państw stron porozumienia, a pominięcie treści art. 3 i art. 5 umowy.
Skarżąca zarzuciła, iż uzasadnienie decyzji narusza zasadę unormowaną w art. 32 Konstytucji RP, mówiącym iż "Wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Stwierdzenie organu, iż jest możliwe nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego z równoczesnym zachowaniem przez niego posiadanego obywatelstwa w przypadku, gdy cudzoziemiec jest obywatelem państwa, z którym Rzeczpospolita Polska jest związana umową międzynarodową ustanawiającą wspólnotę interesów politycznych lub obronnych, oznacza nierówne traktowanie obywateli poszczególnych państw i nie w związku z ich indywidualną sytuacją, a głównie ze względu na przynależność państwową. Ustalenia organu budzą też wątpliwości w świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka zapewniającego prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy, jak i art. 14 zakazującego dyskryminacji m.in. ze względu na pochodzenie narodowe.
Strona stwierdziła, iż utrata obywatelstwa rosyjskiego spowoduje niemożność korzystania w przyszłości z wypracowanych przez nią na terytorium FR uprawnień emerytalnych. W Polsce takich uprawnień nie posiada, trudno jej znaleźć pracę, zatem perspektywa wypłaty świadczeń w FR jest jedyną szansą na uzyskanie środków pieniężnych.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 4 maja 2006 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wobec tak postawionej tezy, na wstępie należy odmówić słuszności twierdzeniom skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego, w tym powołane przez stronę zasady ogólne postępowania unormowane w art. 6 i art. 7 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Bezspornie organ rozpoznający sprawę działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 k.p.a., której realizacji służył m.in. przepis art. 77 § 1 k.p.a. - podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dokonał tego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym analizę wszystkich dowodów w ramach zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Zaś wyraz tej oceny znalazł swoje źródło w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.
Organ nie dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza normy powołanej przez skarżącą, a zarazem będącej podstawą materialno - prawną decyzji, tj. art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353, ze zm.).
Stosownie do przepisu art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353, ze zm.) cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, nabywa obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na osiedlenie się albo 3 lat i 6 miesięcy od dnia zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Przyjęcie oświadczenia może być uzależnione od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego (art. 10 § 2 ustawy o obywatelstwie).
Unormowana w powołanym przepisie "konstrukcja" nabycia obywatelstwa polskiego opiera się na dwóch warunkach, mianowicie złożeniu przez uprawnioną osobę oświadczenia woli w przewidzianym przez ustawę trybie oraz przyjęciu tego oświadczenia - poprzez wydanie decyzji - przez właściwy organ administracji publicznej. Warunki w postaci oświadczenia woli i przyjęcia oświadczenia mają charakter obligatoryjny i muszą istnieć łącznie, aby mogło dojść do skutecznego prawnie nabycia polskiego obywatelstwa. Oświadczenie zainteresowanej strony stanowi więc wyraz woli i świadectwo dążenia do uzyskania obywatelstwa polskiego, a przyjęcie oświadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowana w cytowanym przepisie formuła dotycząca decyzji o przyjęciu oświadczenia treści "... i organ ten wyda decyzję..." sugerować może, że jest to decyzja związana (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998, str. 96, 100). Tymczasem Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - podziela stanowisko organu, iż decyzja o przyjęciu oświadczenia oparta jest na uznaniu administracyjnym, co w konsekwencji oznacza, iż złożenie oświadczenia nie wywołuje automatycznie decyzji o jego przyjęciu, lecz, że w stosunku do złożonego oświadczenia może być wydana również decyzja odmawiająca jego przyjęcia (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie... str. 100, 104-105). Innymi słowy, właściwy organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia oświadczenia cudzoziemki i wystawienia pozytywnej decyzji o przyjęciu tego oświadczenia.
Obok wyżej wymienionych warunków, może wystąpić jeszcze - przewidziany przez ustawę jako dodatkowy - warunek przedstawienia dowodu utraty lub zwolnienia z dotychczasowego obywatelstwa. Oznacza to, iż przyjęcie oświadczenia (i wydanie pozytywnej decyzji) może być uzależnione od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Jak wynika ze sformułowania ustawy, ów dowód stanowi warunek fakultatywny, którego zastosowanie również zależne jest od uznania organu przyjmującego oświadczenie. Jeżeli warunek, o którym mowa, zostanie zgłoszony przez właściwy organ, to pozytywna decyzja w kwestii przyjęcia oświadczenia będzie mogła zapaść dopiero po dostarczeniu dowodu utraty lub zwolnienia z obcego obywatelstwa. Do czasu wypełnienia omawianego warunku, oświadczenie nie będzie mogło być oczywiście przyjęte (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie..., str. 100, 104-105).
Jak wynika z opisanego stanu sprawy organ - pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. - uzależnił wydane decyzji o przyjęciu oświadczenia o woli nabycia przez skarżącą obywatelstwa polskiego od przedłożenia dokumentu poświadczającego utratę lub zwolnienie z obywatelstwa Federacji Rosyjskiej, ze zobowiązaniem poinformowania organu o działaniach podjętych w celu uzyskania takowego dokumentu w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma (tj. 17 grudnia 2004 r.). I na tym tle w sprawie powstał spór, zaś spełnienie przesłanek art. 10 § 1 ustawy o obywatelstwie jest niekwestionowane.
Wobec braku dowodu ze strony skarżącej wskazującego na podjęcie działań w kierunku utraty obywatelstwa dotychczasowego doszło do wydania decyzji o odmowie przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Organ prawidłowo przyjął, iż treść pism skarżącej (do niego kierowanych) bezspornie wskazuje, iż strona nie podjęła i nie zamierza podjąć starań o utratę obywatelstwa rosyjskiego, wręcz przeciwnie w toku całego postępowania administracyjnego wnosiła o przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstw, bez konieczności utraty obywatelstwa Federacji Rosyjskiej (pismo z 11.01.2005 r., odwołanie z dnia 9.02.2005 r. i 8.12.2005 r.).
Celem kontroli sądowej w sprawie było więc ustalenie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Sądu weryfikowany akt administracyjny powyższym kryteriom odpowiada. Organ wydający decyzję wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Przytoczona przez niego argumentacja na poparcie stawianych twierdzeń jest wyczerpująca i nie nasuwa wątpliwości. Zarzuty skargi nie podważają przesłanek, na jakich podjęto to rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Skorzystanie z uprawnienia uzależnienia wydania decyzji pozytywnej o przyjęciu oświadczenia woli od złożenia dowodu utraty dotychczasowego obywatelstwa prawidłowo uzasadnił pod kątem jego zgodności z interesem społecznym, jak i nienaruszenia słusznego interesu strony. W tej materii kierował się w szczególności zasadami ukształtowanymi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przy nadawaniu obywatelstwa polskiego (w tym praktyki stosowania przez Prezydenta RP nieratyfikowanej Europejskiej Konwencji o obywatelstwie z 1997 r.). Wyszedł też z założenia, że nie zawsze przy zachowaniu obywatelstwa obcego i nabyciu obywatelstwa polskiego, możliwe jest pogodzenie obowiązku wierności względem dwóch państw. Nadto stwierdził, iż strona zgłaszając w przedstawionej formie gotowość nabycia obywatelstwa polskiego, winna liczyć się z faktem, iż owa gotowość musi być równoznaczna nie tylko z przyjęciem wszelkich praw, ale i wynikających z tego faktu obowiązków.
Przedstawione działanie organu - zdaniem Sądu - było dopuszczalne. W sytuacji, gdy zastosowanie danej instytucji zależy od uznania organu, wówczas przy realizacji tego uprawnienia organ może kierować się zasadami ugruntowanymi przez praktykę, czy innymi słowy, ukształtowaną przez Państwo "polityką" w tego rodzaju sprawach. Dodatkowo musi mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w konsekwencji nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego.
Organ prawidłowo również wykazał, iż utrata obywatelstwa nie naruszyłaby słusznego interesu skarżącej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżąca pomimo utraty obywatelstwa rosyjskiego - wbrew jej obawom - zachowa prawa do spadku, prawo własności nieruchomości, a dzięki wysokim kwalifikacjom zawodowym bez problemu znajdzie w Polsce zatrudnienie i z biegiem lat "wypracuje" uprawnienia emerytalne. Organ, jak wynika z wywodów skarżącej, winien był odstąpić od uzależnienia przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego od złożenia dokumentu potwierdzającego utratę obywatelstwa rosyjskiego z racji niemożności skorzystania w przyszłości przez stronę z uprawnień emerytalnych w Rosji, czy braku perspektywy znalezienia pracy w Polsce. Oznacza to, iż wykazane okoliczności miałyby zadecydować o zachowaniu przez skarżącą obywatelstwa rosyjskiego, czyli przesądzić o słusznym zakazie posiadania podwójnego obywatelstwa oraz nie nakładają obowiązku utraty obywatelstwa obcego przed nabyciem obywatelstwa polskiego, ale też dają organom orzekającym w tym przedmiocie (co również zauważyła sama skarżąca) prawo nałożenia na stronę zainteresowaną dopełnienia takiego obowiązku i w tym względzie kierowania się interesem społecznym oraz Polski, u podstaw których leży zapobieganie posiadaniu przez obywateli obcego obywatelstwa. Wiąże się to chociażby z obowiązkiem wierności i lojalności wobec RP, jak również możliwości egzekwowania przez organy państwowe obowiązków nałożonych przez prawo na swoich obywateli. Poza tym organ wskazał też przypadki, w których nie "sięga" do instytucji unormowanej w art. 10 § 2 ustawy o obywatelstwie.
Skarżąca zarzuciła organowi odwoływanie się do preambuły Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze w 1930 r., nie mającej - w jej ocenie - mocy więżącej z racji niezaliczania jej do postanowień merytorycznych umowy międzynarodowej, z jednoczesnym pominięciem jej art. 3 i art. 5. Należy więc zauważyć, iż dla wykładni przepisów aktu prawnego ważną rolę odgrywa preambuła zamieszczona w tym akcie. Preambuła chociaż nie jest normą prawną, jednak stanowi wyjaśnienie podstawowych motywów wydania danego aktu (w omawianym przypadku zawarcia umowy międzynarodowej), które nie mogą pozostawać bez wpływu na wykładnię norm prawnych zawartych w tym akcie (wyrok NSA z 6.08.1984 r., II SA 735/84, ONSA 1985/2/1), natomiast przepisy powołane przez skarżącą odnoszą się do osób mających już dwa obywatelstwa, lub więcej.
Zasadności należy też odmówić zarzutowi naruszenia art. 6 i art. 14 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po pierwsze artykuł 6 powołanej Konwencji reguluje "prawo do rzetelnego procesu sądowego", zatem nie postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej, a takie postępowanie jest przedmiotem kontroli Sądu i zarzutów skarżącej. Po drugie art. 14 Konwencji normujący "zasadę dyskryminacji" stanowi, iż "korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Z treści tego artykułu wyraźnie wynika, że nie wchodzi w grę ogólny zakaz dyskryminacji, ale tylko w korzystaniu z praw i wolności wymienionych w materialnych postanowieniach Konwencji. Stosowanie art. 14 nie jest uzależnione od naruszenia praw i wolności, w związku z którymi stawiany jest zarzut dyskryminacji. I właśnie w tym sensie jest autonomiczny. Wchodzi jednak w grę wyłącznie, gdy fakty będące przedmiotem zarzutów należą do sfery objętej którymś z tych praw (M. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Człowieka - zakaz dyskryminacji, Palestra 1999/11/73). Oznacza to, iż bez wskazania w korzystaniu z którego prawa czy wolności wymienionego w powołanej Konwencji skarżąca dopatruje się naruszenia zakazu dyskryminacji m.in. ze względu na pochodzenie nie można mówić o naruszeniu wymienionego zakazu. Organ nie dopuścił się również w swoich działaniach naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, biorąc pod uwagę fakt, iż przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie pozostawiają organowi je stosującemu margines uznania, dający mu uprawnienie do nieodstępowania od ukształtowanej praktyki stosowania prawa.
Podniesiony przez skarżącą zarzut rozpoznania sprawy z naruszeniem terminów wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać za spóźniony, jako że strona miała prawo, w sytuacji pozostawania organu administracji - w trakcie rozpoznawania sprawy - w zwłoce, skorzystania ze stosownych środków prawnych, mianowicie zażalenia z art. 37 k.p.a., a następnie skargi na bezczynność organu.
W tym stanie rzeczy - wobec niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 p.p.s.a.

Wyrok
z dnia 20 listopada 2006 r.
wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie
IV SA/Wa 1274/06

1. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim ma charakter uznania administracyjnego, polegającego na przyznaniu organowi uprawnienia w zakresie ustalenia, w jakich sytuacjach i z jakich względów przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego może być uzależnione od uprzedniego złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Uznanie to nie oznacza jednak prawa organu do dowolnego działania. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany - zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień.
2. Rolą organu orzekającego w korzystaniu z uznania administracyjnego jest wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy.
Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka.
Sędziowie WSA: Asesor Marian Wolanin (spr.), Wanda Zielińska-Baran.
Protokolant: Anna Mruk.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Jeleny K. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 4 maja 2006 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia o nabyciu obywatelstwa polskiego:
uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 maja 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2006 r. o odmowie przyjęcia oświadczenia obywatelki Rosji Jeleny K. o woli nabycia obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielono argumenty organu pierwszej instancji, wskazując, że uzależnienie przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego od przedłożenia dokumentu poświadczającego zrzeczenie się lub zwolnienie z posiadanego obywatelstwa rosyjskiego, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), nie stanowi w rozpatrywanej sprawie przekroczenia uznania administracyjnego, wynikającego z tego przepisu. Organ odwoławczy podkreślił, iż powołany art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim jest wyjątkową podstawą prawną do uzyskania obywatelstwa polskiego przez małżonka obywatela polskiego w trybie uproszczonym.
Według ustaleń organów administracyjnych, Jelena K. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim Grzegorzem T. w dniu 2 kwietnia 1998 r. Decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r. Wojewoda Małopolski udzielił Jelenie K. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w dniu 2 marca 2005 r. wydana została karta pobytu z terminem ważności do dnia 2 marca 2015 r. Skorzystanie przez organy orzekające z uprawnienia do żądania przedłożenia dokumentu poświadczającego zrzeczenie się lub zwolnienie z posiadanego obywatelstwa rosyjskiego przez Jelenę K. uzasadniono charakterem obywatelstwa, jako trwałym węzłem prawnym łączącym osobę fizyczną z państwem, z którego wynikają wzajemne prawa i obowiązki takiej osoby i państwa. Nie zawsze jest możliwe pogodzenie jednocześnie obowiązku wierności względem dwóch państw. Na uzasadnienie posiadania jednego tylko obywatelstwa organy orzekające wskazały preambułę Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361 ze zm.), ratyfikowanej przez Polskę ustawą z dnia 5 marca 1934 r. (Dz. U. z 1934 r. Nr 27, poz. 217), według której w ogólnym interesie wspólnoty międzynarodowej leży uznanie przez wszystkich jej członków, że każda osoba powinna posiadać obywatelstwo i to jedno tylko, uznając zatem, że ideałem, do którego ludzkość winna dążyć w tej dziedzinie, jest zniesienie zarówno przypadków bezpaństwowości, jak i podwójnego obywatelstwa. Organ drugiej instancji podkreślił, że prawo polskie nie zakazuje posiadania podwójnego obywatelstwa, ale w interesie społecznym oraz w interesie państwa leży, aby jego obywatele nie posiadali drugiego - obcego obywatelstwa. Jest to związane z obowiązkiem wierności i lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej, jak również możliwości egzekwowania przez organy państwowe obowiązków nałożonych przez prawo na swoich obywateli. Posiadanie jednego obywatelstwa jest często bardziej korzystne z punktu widzenia poszczególnych osób, ponieważ pozwala na wyeliminowanie przypadków pozostawania osób - nie tylko w razie ewentualnego konfliktu między państwami - w sytuacji sprzeczności pomiędzy lojalnością względem każdego z tych państw. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielono także stanowisko organu pierwszej instancji o nienaruszaniu interesu państwa przez nadanie cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego z równoczesnym zachowaniem dotychczasowego obywatelstwa w przypadkach wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca nie należy jednak do grona osób w wymienionych przypadkach. Nie są również zasadne obawy skarżącej o utracie lub ograniczeniu praw do mieszkania, znajdującego się na terenie Federacji Rosyjskiej, z chwilą zrzeczenia się dotychczasowego obywatelstwa, ponieważ przepisy Kodeksu cywilnego Federacji Rosyjskiej nie przewidują w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń.
W skardze na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 4 maja 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Jelena K. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim. W motywach uzasadnienia skargi wskazano m.in., że od 13 lat skarżąca wraz z mężem i dzieckiem, jako obywatelami polskimi, mieszka w Polsce, dlatego wystąpiła o nadanie obywatelstwa polskiego w trybie uproszczonym. Wydając decyzję w tak delikatnej materii powinno się szczegółowo analizować wszystkie okoliczności, postawę wnioskodawcy, jego dotychczasowy sposób wypełniania prawa polskiego. Za wydaniem decyzji z uwzględnieniem słusznego interesu strony powinien przemawiać sam fakt trzynastoletniego pobytu na terytorium RP, zawarcie małżeństwa oraz wychowywanie dzieci. Powoływanie się jedynie na Konwencję w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości z dnia 12 kwietnia 1930 r. jest dowodem samowoli urzędniczej. Pominięto bowiem sporządzony w Warszawie w dniu 27 lipca 1999 r., ratyfikowany ustawą z dnia 20 stycznia 2000 r., Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzecząpospolitą a Federacją Rosyjską Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 91, poz. 807). Protokół ten nie nakazuje zrzeczenia się obywatelstwa rosyjskiego, by uzyskać polskie. Zrzeczenie się obywatelstwa rosyjskiego przez skarżącą pociąga także ujemne dla niej skutki prawne, poprzez konieczność wymeldowania się z mieszkania znajdującego się w Federacji Rosyjskiej, które jest własnością skarżącej. Zachowanie obywatelstwa rosyjskiego ułatwi wyjazdy do Rosji celem opieki nad matką. Każda sprawa powinna być rozpatrywana zgodnie z literą prawa, ale winna być indywidualizowana i winny być brane pod uwagę szczególne okoliczności uzasadniające jej wydanie bez szkody czy uszczerbku dla strony wnioskującej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji, cudzoziemiec, któremu udzielono na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub zezwolenia na pobyt i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, nabywa obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła stosowne oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego w terminie określonym w art. 10 ust. 1 i 1a ustawy o obywatelstwie polskim.
Według natomiast art. 10 ust. 2 powołanej ustawy przyjęcie oświadczenia może być uzależnione od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego.
Powołany przepis ma charakter uznania administracyjnego, polegającego na przyznaniu organowi uprawnienia w zakresie ustalenia, w jakich sytuacjach i z jakich względów przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego może być uzależnione od uprzedniego złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Uznanie to nie oznacza jednak prawa organu do dowolnego działania. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany - zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień.
Podnoszone przez organy orzekające obu instancji argumenty, przemawiające za uzależnieniem przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego przez Jelenę K. od złożenia przez nią dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa rosyjskiego, nie potwierdzają w sposób wystarczający zasadności skorzystania z uznania zawartego w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim w świetle słusznego interesu strony określonego w art. 7 k.p.a. Argumenty te mają charakter uogólniony, mogący mieć zastosowanie do każdej sytuacji, bez względu na indywidualne uwarunkowania osoby ubiegającej się o nadanie obywatelstwa. Tymczasem, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym zindywidualizowanym, dlatego też organ orzekający zobowiązany jest odnieść się w sposób zindywidualizowany do konkretnych w danej sprawie uwarunkowań dotyczących danej osoby. Nie jest więc wystarczające w rozpatrywanej sprawie wskazanie na Konwencję Haską z dnia 12 kwietnia 1930 r. w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, skoro wskazane w tej Konwencji zasady przez organ orzekający wykluczają nadawanie obywatelstwa bez uprzedniego zrzeczenia się dotychczasowego obywatelstwa, aby nie tworzyć sytuacji, w której dana osoba posiada obywatelstwo co najmniej dwóch państw. W zaskarżonej decyzji organ orzekający, mimo wskazania na kierowanie się ideałem zaczerpniętym z Konwencji Haskiej o unikaniu tworzenia podwójnego obywatelstwa, nie wykluczył nadawania polskiego obywatelstwa w wyliczonych w decyzji przypadkach, bez żądania zrzeczenia się przez daną osobę dotychczasowego obywatelstwa. To oznacza, że organ orzekający nie uzasadnił w sposób przekonywujący, dlaczego w rozpatrywanej sprawie indywidualne uwarunkowania skarżącej, dotyczące okresu trwania jej małżeństwa i pobytu na terytorium Polski, nie są wystarczające do odstąpienia także w tym przypadku od zasad wyrażonych w Konwencji Haskiej, skoro organ wskazuje na dopuszczalność takiego odstąpienia w innych przypadkach powołanych w decyzji. W zaskarżonej decyzji nie rozważono znaczenia faktu pozostawania skarżącej w związku małżeńskim z obywatelem polskim od trzynastu lat i posiadania wspólnego dziecka oraz zamieszkiwania przez skarżąca od tego czasu na terytorium Polski.
Nie rozważono również prawnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy skutków uchylenia w stosunkach między Rzecząpospolitą a Federacją Rosyjską Konwencji podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, w której art. 5 było dotychczas wskazane, że od dnia wejścia w życie Konwencji żadna z Umawiających się Stron nie będzie przyjmować wniosków w sprawie nabycia jej obywatelstwa przez osoby, posiadające obywatelstwo drugiej Umawiającej się Strony, bez uprzedniego przedłożenia przez zainteresowaną osobę dokumentu wydanego przez właściwy organ tej Umawiającej się Strony, której obywatelstwo posiada ta osoba, stwierdzającego brak przeszkód do zmiany obywatelstwa.
Organ orzekający, z racji art. 107 § 3 k.p.a., w przypadku odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego przez skarżącą, jako dotychczasową obywatelkę Federacji Rosyjskiej, zobowiązany jest wyjaśnić, czy zrezygnowanie we wzajemnych stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską z dotychczasowych zasad nadawania obywatelstwa wynikających z powołanej Konwencji z dnia 31 marca 1965 r. ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Obywatelstwo stanowi szczególny węzeł prawny, skutkujący uzyskaniem przez daną osobę określonych uprawnień i ich ochrony, przyznawanych przez Państwo każdemu swojemu obywatelowi. Wynikają z niego także określone prawem obowiązki danej osoby wobec Państwa, nie tylko w zakresie wierności i lojalności, ale także w każdej sferze ludzkiej aktywności, w jakiej dane Państwo tego oczekuje poprzez swój system prawny. Charakter prawny obywatelstwa nie jest jednak wystarczający do każdorazowego stosowania uznania administracyjnego, skoro właśnie uznaniowy charakter art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim świadczy o dopuszczalności niestosowania tego przepisu i to bez uzasadnienia jego niestosowania.
Także więc argument organu orzekającego o szczególnym charakterze prawnym obywatelstwa nie został w zaskarżonej decyzji wystarczająco uzasadniony w kontekście ochrony interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. dla skorzystania z uznania konieczności żądania od skarżącej zrzeczenia się dotychczasowego obywatelstwa, skoro obywatelstwo posiada szczególny charakter prawny niezależnie od indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o jego nadanie.
Rolą organu orzekającego w korzystaniu z uznania administracyjnego jest wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy. Organy orzekające w sprawie nie uzasadniły w sposób wymagany art. 7 i art. 8 k.p.a. skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim w okolicznościach podniesionych przez skarżącą, a dotyczących szczególnie jej uwarunkowań osobistych, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą, w kontekście art. 7 i art. 8 k.p.a., przy jednoczesnym ustaleniu, w czym przejawia się interes społeczny w rozpatrywanej sprawie, aby na tej podstawie dokonać oceny dopuszczalności zastosowania art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim.

Wyrok
z dnia 24 stycznia 2007 r.
wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie
IV SA/Wa 2241/06

1. Poszukując właściwej wykładni przepisów ustawy z 1962 r. o obywatelskim polskim należy wykluczyć takie ich rozumienie, które prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, gdy nie wynika to wprost z treści konkretnych regulacji normatywnych.
2. Uchwała Rady Państwa nr 5/58 w okresie obowiązywania wywołała wskazane ustawą skutki prawne, co do wszystkich podmiotów objętych jej zakresem przedmiotowym.
3. Uchwała Rady Państwa nr 5/58 spowodowała wskazane w niej skutki prawne, jako skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa, w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w uchwale, o ile zdarzenia prawne miały miejsce w okresie jej obowiązywania.
Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.).
Sędziowie Asesor WSA: Marta Laskowska, Danuta Szydłowska.
Protokolant: Andrzej Malinowski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Avigdora A. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 13 października 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego:
oddala skargę.
Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez Avigdora A. (uprzednio Awigdor A.).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UdSRiC stwierdził, iż odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Avigdora A. wynika z faktu, iż utracił on to obywatelstwo w związku z wyjazdem z Polski. W sprawie ustalono, iż Avigdor A. urodzony 26 stycznia 1959 r., będąc wcześniej obywatelem polskim, wraz z rodzicami wyjechał na stałe do Izraela. Wcześniej, w dniu 9 grudnia 1958 r., jego rodzice wystąpili do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w związku z wyjazdem do Izraela. Rodzice Avigdora A. otrzymali dokumenty podróży z datą ważności do 9 kwietnia 1959 r. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż Avigdor A., po przyjeździe do Izraela, nabył dnia 26 lutego 1959 r. obywatelstwo izraelskie. Spełniony został wymagany warunek zmiany obywatelstwa, jakim było uzyskanie zezwolenia w tym zakresie, gdyż zostało ono wyrażone uchwałą Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do Izraela (niepubl.).
W związku z tym, w ocenie organu, zachodziły przesłanki utraty obywatelstwa, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) w zw. z treścią ust. 2 tego artykułu.
W skardze na decyzję Prezesa UdSRiC Avigdor A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 czerwca 2006 r. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa skutkujące utratą obywatelstwa polskiego. W powołaniu na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 56/01 (OSNP 2002, nr 13, poz. 299), Skarżący wskazał, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego musiało mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa, którego nie zastępowała generalna uchwała tego organu.
Ponadto Skarżący podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05, i z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1085/05) uchwała Rady Państwa nr 5/58 nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Osoba objęta zezwoleniem powinna zostać także wskazana we wniosku Prezesa Rady Ministrów skierowanym do Rady Państwa.
W skardze powołano również sygnatury szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które zapadły w analogicznych sprawach i w których wyrażano pogląd prezentowany w skardze.
W odpowiedzi na skargę Prezes UdSRiC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
Organy obu instancji orzekające w sprawie, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w aktualnym brzmieniu, stwierdziły, iż Skarżący był obywatelem Polski, lecz nastąpiła utrata przez niego obywatelstwa w związku z wyjazdem na stałe do Izraela. Prowadziło to do odmowy wydania przez te organy dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego obywatelstwa polskiego.
Jak trafnie uznały to organy orzekające w sprawie, oceniając, czy nastąpiła utrata obywatelstwa przez Skarżącego, należy uwzględnić stan prawny w okresie, gdy nastąpiły zdarzenia, które mogły spowodować utratę obywatelstwa. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. Warunkiem utraty obywatelstwa, w świetle tej ustawy, było łączne spełnienie dwu warunków: wydanie wymaganego zezwolenia przez Radę Państwa oraz uzyskanie obywatelstwa obcego (art. 11 ust. 1 i 5), przy czym w przypadku dzieci do lat 13 zezwolenie udzielone rodzicom rozciągało się bezwzględnie na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską (art. 11 ust. 2 w zw. z ust. 4).
Jak wynika z zebranego i właściwie ocenionego przez organy administracji materiału dowodowego, spełniona została pierwsza z przesłanek utraty obywatelstwa. Organ administracji słusznie zakwalifikował wyjazd rodziców Skarżącego jako opuszczenie kraju w celu udania się na stałe do państwa Izrael. Rodzice Skarżącego wystąpili do Rady Państwa z odnośnym wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem do Izraela na pobyt stały. Zostali oni objęci generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa (uchwała nr 5/58), gdyż spełnione były dwie przesłanki warunkujące wyrażenie zgody - została złożona odnośna prośba oraz nastąpiło opuszczenie Polski na stały pobyt do Państwa Izrael (pkt 1 uchwały). Uzyskane zezwolenie dotyczyło także Skarżącego, skoro urodził się on w 1959 r. i w tym samym roku przyjechał do Izraela. Wynika to bezpośrednio z ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. (art. 11 ust. 2 i 4), a jest potwierdzone w treści uchwały nr 5/58 (pkt 2 uchwały).
Bezsporne jest także, iż Skarżący nabył obywatelstwo izraelskie w 1959 r., a więc została spełniona druga ustawowo wymagana przesłanka warunkująca zmianę obywatelstwa.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie prawidłowo przyjął, iż wystąpiły obie przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 5 obowiązującej wówczas ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., co musiało prowadzić do odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego obecnie obywatelstwa polskiego.
Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 11 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. Nietrafne są wywody skargi, jakoby w sprawie Avigdora A. nie był spełniony warunek utraty obywatelstwa, jakim było uzyskanie zezwolenia właściwego organu - wówczas Rady Państwa. W ocenie Sądu, analizując zakres skutków prawnych uchwały Rady Państwa z 1958 r., w szczególności, czy można uznać, iż stanowiła ona skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa, nie można obecnych standardów stosowania prawa odnosić do okresu, gdy system prawny ukształtowany był według odmiennych zasad. Ówczesny system prawno-organizacyjny w zakresie możliwości emigracji z Polski do Izraela był jasny dla podejmujących emigrację. Osoba składająca wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie mogła mieć wątpliwości, iż, skoro dokument podróży uprawnia do jednokrotnego przekroczenia granicy, opuszczenie Polski po złożeniu wniosku będzie równoznaczne ze zmianą obywatelstwa. Bez znaczenia z jej perspektywy musiało być, czy zezwolenie zostało wyrażone aktem indywidualnym czy też generalnym (dotyczącym określonej grupy osób). Dokonując obecnie prawidłowej wykładni obowiązujących wcześniej regulacji trzeba wziąć także pod uwagę, iż akt prawny, którego zakres skuteczności jest kwestionowany w skardze, stanowił źródło konkretnych uprawnień dla obywateli, zwłaszcza właśnie co do osób wyjeżdżających po podjęciu uchwały, gdyż otwierał w ówczesnym autorytarnym systemie szeroką możliwość opuszczenia Polski dla osób narodowości żydowskiej wyjeżdżających do państwa ojczystego. Niezależnie od oceny całokształtu systemu prawnego, który tworzył bezzasadne, z punktu widzenia współczesnych standardów wolności obywatelskich, bariery w zakresie możliwości opuszczenia Polski, jest istotne, iż uchwała Rady Państwa stanowiła źródło uprawnienia dla repatriantów, jako wyjątek od faktycznego ograniczenia możliwości migracji innych obywateli przez granice.
Uwzględniając powyższe okoliczności, przed oceną skutków prawnych funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, aż do dnia jej uchylenia uchwałą Rady Państwa nr 26/84 z dnia 8 marca 1984 r. (niepubl.), trzeba zauważyć najpierw, iż właściwej rangi akty normatywne, obowiązujące na dzień wydania uchwały Rady Państwa nr 5/58, stosunkowo skąpo i lakonicznie regulowały zasady funkcjonowania tego organu władzy państwowej. W świetle doktryny Rada Państwa była samodzielnym, naczelnym organem władzy państwowej i podlegała w całej swojej działalności Sejmowi. Jej funkcjonowanie opierało się na zasadzie kolegialności. Sposób działania Rady Państwa był określony w regulaminie, który był uchwalany po każdorazowym wyborze nowej Rady (tak samo J. Stembrowicz: Rada Państwa w systemie organów PRL, Warszawa 1968).
Z samej Konstytucji z 1952 r. wynikało, iż Rada Państwa wykonywała m.in. funkcje przekazane jej z mocy ustaw oraz działała na zasadzie kolegialności (art. 25 ust. 1 pkt 11 i ust. 3). Z mocy ustawy Rada Państwa zaliczona była do naczelnych organów władzy państwowej (rozdział 3 Konstytucji), nie zaś do organów administracji (rozdział 4). Z kolei, obowiązująca wówczas ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. dopuszczała nabycie obcego obywatelstwa jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej oraz wskazywała Radę Państwa jako właściwą do orzekania w tym przedmiocie (art. 11 ust. 1 i art. 13). Wskazane wyżej przepisy nie stanowiły jednak jednoznacznie, iż orzeczenie dotyczące zezwolenia musi mieć charakter aktu indywidualnego, w szczególności stanowić decyzję administracyjną w rozumieniu wówczas obowiązującej ustawy o postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko w kwestii form prawnych wydawania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1985 r., sygn. akt III SA 404/85 (ONSA 1985, nr 1, poz. 23), w którym stwierdzono, iż przepisy postępowania administracyjnego nie miały zastosowania przed organami władzy państwowej, do których należała Rada Państwa.
Wobec powyższych uwarunkowań Sąd uznał, iż uchwała Rady Państwa nr 5/58 stanowiła sui generis "generalny akt stosowania prawa" wydany przez Radę Państwa w zakresie przysługujących jej kompetencji. Akt ten stanowił generalne, pod względem podmiotowym, zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela, o ile wyraziły one chęć zmiany obywatelstwa. Ponieważ akt ten był źródłem uzyskania określonych uprawnień (dotyczy to w szczególności osób opuszczających Polskę po jego wydaniu), stosowanie wykładni zawężającej kompetencje Rady Państwa odnośnie do wywoływanych przez niego skutków prawnych, a zwłaszcza odnoszenie do niego obecnie przyjętych standardów praworządnego funkcjonowania organów państwowych, byłoby bezzasadne. Oceniając zakres skutków wywołanych aktem prawnym (tu uchwałą) trzeba odnieść się do sytemu prawnego istniejącego w okresie wydania tego aktu oraz jego funkcjonowania w obrocie prawnym. Trzeba także uwzględnić m.in. szeroki zakres skutków, jakie faktycznie wywołał określony akt. Do bezpośrednich skutków funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym można zaliczyć faktyczną możliwość, już po jej wydaniu, wyjazdu tysięcy osób. Z niekwestionowanego wcześniej faktu utraty obywatelstwa polskiego wynikały z kolei inne skutki prawne, których zniweczenie, w razie przyjęcia interpretacji, iż uchwała nr 5/58 w zakresie wyrażenia zezwolenia nie była skuteczna, nie musi być w interesie dużej części osób, które wyjechały z Polski. Trzeba mieć na uwadze, że z posiadaniem obywatelstwa związany jest równocześnie szereg powinności (patrz w szczególności art. 82-86 Konstytucji RP - m.in. obowiązek wierności RP, obowiązek służby wojskowej, obowiązek ponoszenia świadczeń i ciężarów publicznych). Przyjęcie koncepcji utrzymania posiadania obywatelstwa polskiego, pomimo wyjazdu na stałe do obcego państwa (zarówno do Izraela, jak i innych krajów, do których mogli w praktyce przenieść się wyjeżdżający), może zdestabilizować ich aktualny status prawny, jako obywateli obcego państwa. Jako bowiem osoby posiadające podwójne obywatelstwo mogą podlegać innym reżimom prawnym państwa obcego. Z kolei przyjęcie, iż uchwała nie wywarła skutków prawnych, jako przesłanka utraty obywatelstwa, wyłącznie w stosunku do osób, które obecnie zakwestionują jej skuteczność, byłaby - w ocenie Sądu - nie do pogodzenia ze współczesnymi standardami państwa praworządnego, zwłaszcza zważywszy na wynikający stąd stan niepewności prawa (statusu prawnego tysięcy osób). Trzeba zauważyć, iż z pojęciem obywatelstwa związane jest m.in. ustalenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z praw wyborczych czy udziału w referendum, co może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia oceny frekwencji, a w przypadku referendum jego mocy wiążącej.
Oceniając, czy można uznać, iż uchwała nr 5/58, stanowiąca w istocie generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa, wywołała w okresie jej obowiązywania skutki prawne określone ustawą o obywatelstwie polskim z 1951 r., warto uwzględnić, iż zastosowane rozwiązanie prawne, na gruncie obowiązującego ówcześnie sytemu funkcjonowania organów państwa, było aprobowane w doktrynie (patrz przywołana w odpowiedzi na skargę publikacja - W. Ramus: Prawo o obywatelstwie polskim, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1968).
Uznając, iż uchwała Rady Państwa nr 5/58 stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., Sąd nie oceniał, czy funkcjonujący wówczas system, w ramach którego faktyczna możliwość przesiedlenia, a nawet wyjazdu, do wielu krajów była uzależniana od wystąpienia z wnioskiem o zmianę obywatelstwa, zasługuje na aprobatę i czy sytuacja ta nie prowadziła do składania wniosków o zmianę obywatelstwa pod presją konieczności czy chęci opuszczenia kraju. Kwestie te pozostają bez wpływu na rozważane zagadnienie, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zawsze było potrzebne wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w drodze aktu indywidualnego, skierowanego do zindywidualizowanego adresata. W ocenie Sądu, także funkcjonowanie systemu wyrażania zezwoleń indywidualnych nie zapewniłoby w państwie autorytarnym skuteczniejszej ochrony praw obywatelskich w zakresie swobody utrzymania obywatelstwa polskiego. W przypadku bowiem obu systemów wystąpienie skutków prawnych polegających na utracie obywatelstwa musiało wynikać, w ocenie Sądu, z faktycznego wyrażenia woli zmiany obywatelstwa (np. złożenia odnośnego wniosku). Takie rozumienie regulacji wynika z użycia w art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. wyrażenia "uzyskanie zezwolenia". Sformułowanie to wskazuje, iż niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia jest wyrażenie woli zmiany obywatelstwa przez zainteresowanego jego zmianą. Bez znaczenia pozostają natomiast generalnie przesłanki, jakimi kierował się zainteresowany występując o zmianę obywatelstwa. Jedynie ustalenie obecnie, w indywidualnym przypadku, iż wniosek nie został faktycznie złożony (np. wniosek został złożony pod przymusem - nie stanowił faktycznie oświadczenia woli wnioskodawcy), oznaczać będzie odpowiednio - w przypadku zezwolenia indywidualnego, iż było ono wydane wadliwie (nie został spełniony warunek wyrażenia chęci zmiany obywatelstwa), a w przypadku zezwolenia generalnego (jak w przypadku uchwały nr 5/58), iż w danym przypadku nie wywołało ono skutków prawnych w stosunku do określonej osoby, gdyż zezwolenie, z mocy ustawy, mogło obejmować wyłącznie przypadki wyrażenia chęci zmiany obywatelstwa. Skarżący nie podniósł jednak w rozpatrywanym przypadku, aby okoliczności takie w stosunku do jego rodziców miały miejsce. Nie wynika to także z akt sprawy. Organy orzekające w sprawie zasadnie nie prowadziły więc postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W istocie instytucja uzyskiwania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, określona w art. 11 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., ma analogiczny charakter do zezwolenia przewidywanego w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Stąd ocenę prawną wyrażoną w przywołanym w skardze wyroku Sądu Najwyższego można odnieść bezpośrednio do rozpatrywanej sprawy.
Biorąc jednak pod uwagę wskazaną wyżej argumentację, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Sąd ten oddalił rewizję od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd administracyjny stanął na stanowisku, iż uchwała Rady Państwa nr 37/56 (stanowiąca z kolei generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa dla repatriantów niemieckich) nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Sądu Najwyższego jedynie w zakresie, w jakim Sąd ten wyszedł poza ocenę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w kategorii ustalenia, czy kwestionowany wyrok rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), i stwierdził, iż przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena stanu formalnoprawnego jest trafna.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także argumentacji przywoływanej we wskazanych w skardze orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach. W orzeczeniach tych odwoływano się generalnie do argumentacji zawartej we wskazanym wyroku Sądu Najwyższego, której Sąd w obecnym składzie nie podziela.
Uznając, iż rodzice Skarżącego byli objęci generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa wynikającym z treści uchwały Rady Państwa nr 5/58, co rodziło dla niego skutki prawne w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, Sąd nie podziela również stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, a także w wyrokach tego Sądu, na które powołuje się Skarżący - sygn. akt II OSK 267/05 i sygn. akt II OSK 1085/05. W wyrokach tych stwierdzono, iż uchwała nr 5/58 mogła wywierać skutki prawne wyłącznie w stosunku do osób, które opuściły terytorium Polski i nabyły obywatelstwo państwa Izrael przed dniem jej podjęcia, o ile Prezes Rady Ministrów wystąpił z wnioskiem, w którym imiennie wymieniono określoną osobę. W świetle wyrażonego w wyrokach stanowiska, dla oceny, jakie skutki prawne dla poszczególnych obywateli pociągnęło wydanie uchwały Rady Państwa, musiałyby odgrywać nie określone wprost w ustawie o obywatelstwie polskim przesłanki, takie jak ta, czy podanie zostało objęte imiennym wnioskiem przekazanym przez Prezesa Rady Ministrów do Rady Państwa oraz czy podanie takie zostało wniesione przed podjęciem uchwały nr 5/58.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, poszukując właściwej wykładni przepisów należy wykluczyć takie ich rozumienie, które prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, gdy nie wynika to wprost z treści konkretnych regulacji normatywnych. Taka sytuacja wystąpiłaby w przypadku uznania za właściwą wykładni przepisów ustawy o obywatelstwie polskim prezentowanej we wskazanym orzeczeniu. Gdy chodzi o sytuację prawną osób składających wnioski przed podjęciem uchwały, spośród podmiotów, które z punktu widzenia obowiązujących regulacji dokonały tych samych czynności (wystąpiły z odnośnym wnioskiem przed wydaniem uchwały), okoliczności niezależne od zachowania strony, takie jak przekazanie ich podania do Rady Państwa czy też imienne wyliczenie wnioskodawcy we wniosku Prezesa Rady Ministrów przed terminem podjęcia uchwały nr 5/58, miałoby przesądzać o kwestii tak zasadniczej jak utrata obywatelstwa. Gdy chodzi o osoby, które złożyły wniosek po podjęciu uchwały (jak w przypadku rodziców skarżącego), której treść z powodu jej nieopublikowania nie była znana, znalazłyby się one w innej sytuacji prawnej w stosunku do osób, które dokonały analogicznych czynności przed podjęciem uchwały (wystąpiły z wnioskiem). Jednocześnie z treści uchwały, która została uchylona w 1984 r., wynikało jednoznacznie, iż udzielone uchwałą zezwolenie Rady Państwa dotyczy także osób, które złożą w przyszłości prośbę o zmianę obywatelstwa. Wynika to także z treści zachowanych dokumentów związanych z podjęciem przez Radę Państwa uchwały nr 5/58, poświadczonych za zgodność przez Archiwum Akt Nowych i okazanych na rozprawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1567/05 przez pełnomocnika Prezesa UdSRiC, których przedłożone kserokopie zostały włączone do akt. W ich świetle, projekt uchwały dotyczył generalnie osób, które opuszczą terytorium Polski i złożą odnośny wniosek (pkt 1 projektu uchwały - sygn. akt IV SA/Wa 1567/05). Jedynie w pkt 3 projektu uchwały wskazywano, iż obejmuje ona również osoby, które opuściły już Polskę, o ile wyraziły wolę utraty obywatelstwa. Dopiero uchwała w brzmieniu ostatecznie przyjętym wskazywała, iż jej postanowienia stosuje się na równi do osób opuszczających Polskę przed, jak i po podjęciu uchwały, o ile występują o zgodę na zmianę obywatelstwa (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05).
Równocześnie, w świetle obowiązujących wówczas regulacji normatywnych, wymaganym warunkiem zmiany obywatelstwa było wyłącznie uzyskania zezwolenia właściwej władzy (art. 11 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim), a w świetle art. 13 ust. 2 z odnośnym wnioskiem do Rady Państwa musiał wystąpić Prezes Rady Ministrów. Ustawa nie określała więc wymagania, aby imienne wnioski były rozpatrzone przez Radę Państwa, ani aby były one wniesione przed wyrażeniem zgody. Z zachowanych materiałów archiwalnych można wnosić, iż, niezależnie od faktu, czy określone listy osób wnioskujących o zmianę obywatelstwa były przedłożone do Kancelarii Rady Państwa, niewątpliwie sprawy te nie były indywidualnie rozważane przez ten organ będący ciałem kolegialnym. Wynika to z treści ogólnego wniosku o wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05), jak i uzasadnienia do uchwały oraz protokołu z posiedzenia Rady Państwa, z którego treści wynika, iż Rada Państwa orzekała rozważając, jako podstawę wydania uchwały, informację na temat ilości dotychczas złożonych wniosków w poszczególnych latach (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05). Jak wynika to z zachowanych dokumentów, podejmując uchwałę nie rozważano natomiast indywidualnie spraw poszczególnych osób wnioskujących o zmianę obywatelstwa. Oceny takiej nie podważa brak możliwości wykluczenia, iż w określonych komórkach organizacyjnych Kancelarii Rady Państwa była zgromadzona, przed dniem podjęcia uchwały nr 5/58, określona liczba wniosków lub np. lista osób, które złożyły wnioski (istnienie takich list mogą potwierdzać dokumenty - sygn. akt IV SA/Wa 1567/05). W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących ówcześnie regulacji ustawy o obywatelstwie polskim wystarczającym warunkiem formalnym wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa było przedłożenie odnośnego wniosku w tym zakresie przez Prezesa Rady Ministrów (art. 13 ust. 2 ustawy). Wniosek taki, w odniesieniu do osób, które opuściły, jak i które zamierzają opuścić Polskę i wyjeżdżających na stałe do państwa Izrael, został przedłożony (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05). Przepisy nie określały przy tym wprost wymagania, aby wniosek wskazywał imiennie osoby, których zgoda miałaby dotyczyć, czy wręcz obowiązku przedłożenia przez Prezesa Rady Ministrów samych wniosków o zmianę obywatelstwa do Rady Państwa. W tej sytuacji nie wydaje się trafna wykładnia prezentowana w wyroku NSA z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, której przyjęcie za właściwą skutkowałoby, w przypadku osób, które złożyły wnioski przed podjęciem uchwały, uzależnieniem wystąpienia skutku prawnego (utraty obywatelstwa) od dokonania przez organ władzy publicznej (Prezesa Rady Ministrów) czynności polegającej na przedłożeniu indywidualnego wniosku o zmianę obywatelstwa, bądź choćby zestawienia tych wniosków przed podjęciem odnośnej uchwały. W przypadku osób wnoszących wnioski po wydaniu uchwały, przyjęcie wykładni za właściwą oznaczałoby faktyczny brak skuteczności względem nich uchwały, pomimo jej jednoznacznego brzmienia, z którego wynika, iż dotyczy ona takich osób. Jednocześnie brak było, wynikających wprost z ustawy, przeszkód do podjęcia uchwały względem osób, które jeszcze nie wystąpiły z odnośnym wnioskiem.
Prowadzi to do wniosku jedynie o dwu alternatywnych kierunkach oceny następstw formalnoprawnych wydania uchwały nr 5/58. Albo należy uznać, iż uchwała nie spowodowała w ogóle skutków prawnych, gdyż nie stanowiła wymaganej zgody na zmianę obywatelstwa w stosunku do żadnego z wnioskodawców (pogląd taki prezentowany był w przytoczonym wcześniej orzeczeniu SN), albo uchwała w okresie obowiązywania wywołała wskazane ustawą skutki prawne co do wszystkich podmiotów objętych jej zakresem przedmiotowym.
Zważywszy na argumenty wskazane wcześniej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za trafne drugie ze wskazanych alternatywnie rozwiązań. Obowiązujący do czasu jego uchylenia akt prawny Rady Państwa (uchwała nr 5/58) spowodował, jako wymagane zezwolenie na zmianę obywatelstwa, wynikające z jego uzyskania skutki prawne. Analogiczne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (np. sygn. akt IV SA/Wa 489/05, IV SA/Wa 491/05, IV SA/Wa 1032/05, IV SA/Wa 1567/05, IV SA/Wa 1642/05, IV SA/Wa 1135/06 oraz - w sprawach dotyczących skutków prawnych analogicznej uchwały Rady Państwa nr 37/56 - sygn. akt IV SA/Wa 537/05-539/05, IV SA/Wa 560/05).
Sąd nie podziela w szczególności stanowiska prezentowanego w powołanym wyżej wyroku NSA, sygn. akt II OSK 965/05, jakoby z brzmienia regulacji art. 11 i art. 13 wynikało, iż orzeczenie w sprawie zezwolenia musiało dotyczyć określonej osoby, co wywodzono z faktu użycia w regulacji określeń "orzeka" i "orzeczenie" oraz ze wskazania, iż publikacja w "Monitorze Polskim" zastępuje doręczenie orzeczenia. Niewątpliwie w doktrynie, odnośnie do polskiego systemu prawnego, utrwalony był generalnie pogląd o dychotomicznym podziale aktów prawnych na akty normatywne (powstające jako efekt działalności legislacyjnej) oraz akty administracyjne (powstające w drodze działalności orzeczniczej organów administracji). Istotną cechą tych ostatnich jest ich adresowanie do określonego podmiotu (bezpośrednio oznaczonego) w konkretnej sprawie. Rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, o ile szczególny przepis nie stanowi jednoznacznie inaczej, dotyczy wyłącznie indywidualnego wskazanego w nim podmiotu. Zapadające rozstrzygnięcia indywidualne - co do zasady - nie wiążą innych podmiotów, chociażby znajdowały się one faktycznie w takich samych uwarunkowaniach formalnoprawnych i faktycznych jak podmiot związany decyzją. Jedynie konkretne przepisy szczególne mogą zawierać podstawę do cesji praw i obowiązków wynikających z rozstrzygnięć administracyjnych.
Wyrażane w doktrynie poglądy nie znajdowały jednak właściwego odzwierciedlenia w treści przyjmowanych aktów normatywnych. Przykładowo można wymienić instytucję tworzonych w drodze decyzji administracyjnej stref ochronnych wokół obiektów budowlanych lub przemysłowych. Regulacje w tym zakresie zawarte były początkowo w przepisach budowlanych (np. art. 24 ustawy Prawo budowlane w wersji z 1974 r.), później w przepisach z zakresu ochrony środowiska (podlegający szeregu nowelizacji art. 71 ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska). Ze wskazanych przepisów wynikała jednoznacznie możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej (aktu indywidualnego) o wprowadzeniu określonych ograniczeń co do możliwości wykorzystywania wskazanych w decyzji terenów. Akt prawny dotyczył więc z mocy ustawy (regulacje dotyczące tworzenia stref ochronnych w drodze decyzji wprowadzono do aktu rangi ustawowej jeszcze w 1989 r., a więc już w okresie transformacji ustrojowej) z reguły nieokreślonego imiennie w decyzji kręgu osób, przy czym skutki jego wydania dotyczyły w praktyce każdego władającego terenem (np. ograniczenia co do możliwości uzyskania pozwolenia na budowę pewnych rodzajów obiektów), niezależnie, czy objęcie władania nastąpiło przed czy po wydaniu decyzji. Wskazany stan prawny trwał do czasu nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w 1997 r. i wprowadzenia właściwego instrumentu prawnego dla ustanawiania ograniczeń co do korzystania z terenów, jakim jest akt normatywny (przepisy prawa miejscowego). Jednocześnie nie można pominąć okoliczności, iż z mocy przepisów przejściowych, z woli ustawodawcy, utworzone na podstawie decyzji administracyjnych strefy ochronne funkcjonowały do końca 2005 r., co wynika z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).
Wskazany wyżej przykład obrazuje, iż jeszcze w niedawnej praktyce legislacyjnej nie przywiązywano odpowiedniej wagi do stosowania właściwych rodzajów środków prawnych dla osiągnięcia zakładanych skutków w sferze praw i obowiązków jednostki. Jednak ułomność prawa w tym zakresie nie stanowiła podstawy do kwestionowania wystąpienia określonych skutków, o ile wywołujące je zdarzenie wystąpiło w okresie obowiązywania wadliwych systemowo regulacji. We wskazanym przykładzie, w zmienionych realiach ustrojowych praworządnego państwa, ustawodawca nie zakwestionował wystąpienia określonego skutku prawnego w postaci powstania strefy ochronnej, lecz zadeklarował ich wygaszenie w określonym czasie, z uwagi na ich zastąpienie inaczej ukształtowaną instytucją. Funkcjonujące obecnie tzw. obszary ograniczonego użytkowania tworzone są w innym trybie (aktem normatywnym), przy czym ograniczono przesłanki ustanawiania obszarów w stosunku do wcześniejszych możliwości tworzenia stref ochronnych.
Jak wcześniej wskazano, w ocenie Sądu, rozważając zakres skutków prawnych, które zaszły w następstwie wydania aktu prawnego - uchwały Rady Państwa nr 5/58, w innych realiach systemowych i ustrojowych (w 1959 r.), nie można posługiwać się wprost standardami państwa praworządnego i stosowanymi obecnie standardami dokonywania wykładni przepisów. Chodzi wszak o ocenę skutków stanów prawnych, które nastąpiły ówcześnie wskutek występujących wówczas zdarzeń. Nie chodzi natomiast o ocenę, jakie skutki prawne wywołałoby funkcjonowanie uchwały obecnie. Uwzględniając, jako jedną z istotnych wartości praworządnego państwa, zasadę pewności i stabilności prawa, niezależnie od obecnej jego oceny, należy odwołać się do standardów ówczesnych, o ile nie powoduje to w sposób oczywisty naruszenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. Jak wcześniej wskazano, w ocenie Sądu, przyjęcie, iż w sprawie wyrażenia zgody na zmianę obywatelstwa nie było konieczne wydawanie przez Radę Państwa rozstrzygnięcia imiennie skierowanego do składającego wniosek w tym przedmiocie, nie narusza w istocie praw zainteresowanych, o ile faktycznie złożyli oni skutecznie wniosek w tej sprawie. Oceny takiej nie może zmieniać okoliczność, iż w odmiennych realiach politycznych, społecznych czy gospodarczych składający wówczas wnioski lub ich dzieci nie są zainteresowani, aby spowodowały one skutki prawne w postaci utraty obywatelstwa.
Uwzględniając, iż - jak wskazano na przykładzie instytucji stref ochronnych - w realiach ówczesnej praktyki legislacyjnej bywały zatarte różnice pomiędzy typowymi aktami normatywnymi a rozstrzygnięciami w sprawach indywidualnych, oceniając skuteczność uchwały Rady Państwa nr 5/58 trzeba uznać, iż spowodowała ona wskazane w niej skutki prawne, jako skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa, w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w uchwale, o ile zdarzenia prawne miały miejsce w okresie jej obowiązywania.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

do góry