Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 kwietnia 2007 r.
II OSK 573/06
TEZA aktualna
1. Z wnioskiem o stwierdzenie obywatelstwa może wystąpić tylko taki podmiot, który wykazał, iż stwierdzenie obywatelstwa innej osoby ma wpływ na jego sytuację prawną.
2. Utrata obywatelstwa z mocy prawa oznacza, że nie wydaje się indywidualnej decyzji o utracie obywatelstwa, gdyż skutek w postaci utraty obywatelstwa następuje po wystąpieniu ustawowych przesłanek jego utraty.
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny, Stanisław Nowakowski (spr.).
Protokolant: Monika Czyżewska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu, w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej Miry B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1556/05, w sprawie ze skargi Miry B. na decyzję Prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 14 czerwca 2005 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
Uzasadnienie faktyczne
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1556/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 14 czerwca 2005 r., mocą której na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Miry B., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2004 r. stwierdzającą, że Chaim P., zmarły 22 kwietnia 1974 r. w Tel Awiwie, utracił obywatelstwo polskie i odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Chaima P., jak i decyzji organu pierwszej instancji. Nadto zasądził na rzecz Miry B. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd podniósł, że w uzasadnieniu decyzji podano, iż Mira B. wystąpiła z wnioskiem dnia 19 kwietnia 2004 r. o stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego przez jej ojca Chaima P. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Dla ustalenia podstawy nabycia i utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu.
Sąd wskazał, że zdaniem organu odwoławczego decyzja Wojewody Mazowieckiego nie była zgodna z żądaniem strony, bowiem rozstrzygnięcie powinno dotyczyć posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca Chaima P., a nie utraty obywatelstwa. Chaim P. nabył obywatelstwo polskie w dniu 31 stycznia 1920 r. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. W dniu 13 października 1933 r. wyjechał na pobyt stały do Palestyny. Obywatelstwo izraelskie nabył w dniu 15 maja 1948 r. z chwilą powstania państwa Izrael. Zmarł w dniu 22 kwietnia 1974 r. w Tel Awiwie.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika bowiem, że Chaim P. utracił obywatelstwo polskie z dniem 29 maja 1950 r. na mocy art. 11 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, bowiem na skutek skrócenia przez tę ustawę wieku podlegania obowiązkowi wojskowemu z 60 lat do lat 50 przestał podlegać obowiązkowi wojskowemu. Z tych też względów zasadna była odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Chaima P.
Ze skargi Miry B. wynika, że Chaim P. posiadał obywatelstwo polskie do dnia śmierci i organ powinien wydać decyzję o stwierdzeniu jego posiadania. Błędne są ustalenia organu co do daty nabycia obywatelstwa przez jej ojca. Według skarżącej obywatelstwo polskie Chaim P. nabył w dniu 31 stycznia 1920 r. przez zapisanie do ksiąg stałej ludności byłego Królestwa Polskiego. Utraty polskiego obywatelstwa nie oznacza, w ocenie skarżącej, ani wyjazd w 1932 r. na pobyt stały, ani nabycie z mocy prawa w dniu 15 maja 1948 r. obywatelstwa izraelskiego, nawet jeżeli miało to nastąpić po ukończeniu 50 lat przez jej ojca. Skarżąca podniosła, że wobec Chaima P. nie została wydana indywidualna decyzja stwierdzająca utratę obywatelstwa.
W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji podał, że wszelkie postępowania (uzyskanie obywatelstwa w drodze aktu administracyjnego, przez oświadczenie woli, utrata obywatelstwa) prowadzone na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) wymagają złożenia wniosku, względnie oświadczenia przez osobę zainteresowaną rozstrzygnięciem kwestii jej obywatelstwa polskiego.
Sąd stwierdził bowiem, że obywatelstwo jest prawem osobistym ściśle związanym z osobą której dotyczy, w takim razie uprawnionym do występowania z wnioskiem we wskazanych kategoriach spraw może być jedynie podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem w kwestii jego obywatelstwa. Inaczej rzecz ujmując, w sprawach z zakresu obywatelstwa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma osoba, której status prawny jest przedmiotem postępowania. Z analizy przepisów dotyczących interesu prawnego strony sąd pierwszej instancji dochodzi do wniosku, że wyłączone jest inicjowanie postępowania w zakresie spraw obywatelskich przez inne osoby, nawet jeżeli są one krewnymi osoby, której wniosek dotyczy.
Stąd też gdy się zważy na osobisty charakter prawa dotyczącego obywatelstwa zasadne jest przyjęcie, że postępowanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu podlegałoby umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w razie jego śmierci, gdyż w przypadku spraw związanych z prawem osobistym danej osoby nie ma zastosowania przepis art. 30 § 4 k.p.a.
Za niedopuszczalne sąd pierwszej instancji uznaje prowadzenie sprawy i wydanie decyzji co do obywatelstwa osoby nieżyjącej. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności dokonywania ustaleń co do obywatelstwa wstępnych do chwili ich śmierci w ramach postępowania wszczętego na wniosek zstępnych i dotyczącego stwierdzenia istnienia obywatelstwa polskiego zstępnego - jeżeli obywatelstwo rodziców rzutowałoby na ocenę obywatelstwa dziecka.
W tego rodzaju sprawach zstępni inicjując postępowanie są uprawnionymi wnioskodawcami - działają bowiem w ramach własnego, bezpośredniego i realnego interesu prawnego. Skoro we wskazanych sprawach wnioskodawcy (zstępni) mogą oczekiwać dokonania wszelkich ustaleń mających wpływ na ocenę ich sytuacji w zakresie istnienia obywatelstwa polskiego, to niezależnie od podniesionych już względów za nieracjonalne (zbędne) i pozbawione podstaw należałoby uznać, że zstępny może zainicjować oddzielną sprawę dotyczącą stwierdzenia istnienia obywatelstwa jego rodzica.
Sąd pierwszej instancji podnosi, że w niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca w chwili jego śmierci (lub w dniu urodzin wnioskodawczyni). Tymczasem zaskarżona decyzja generalnie zaś odmawia stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Chaima P. Sąd zwrócił uwagę, iż organy obu instancji przeprowadzając postępowanie w sprawie nie wyjaśniły istotnej kwestii, czy skarżąca Mira B. jest córką zmarłego Chaima P., bowiem w aktach sprawy brak jej aktu urodzenia.
Mira B. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną (sporządzoną przez adwokata), w której zarzuca:
1)
naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie:
a)
art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych przy przyjęciu, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona, która nie wykazała, gdyż nie posiadała interesu prawnego, prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony tak w płaszczyźnie prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego (niedopuszczalność prowadzenia postępowania i wydania decyzji). Rozstrzygnięcie zapadło, mimo że sąd stwierdza wady formalne postępowania organów administracji, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia obu decyzji administracyjnych, które nadto wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a tym samym - zdaniem skarżącej - sąd wyrokiem powinien uchylić decyzje organów drugiej i pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o:
1)
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji;
2)
zasądzenie na rzecz skarżącej, kosztów postępowania kasacyjnego jako kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca podniosła, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Mira B. nie posiada interesu prawnego dla skutecznego złożenia wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, gdyż nie wykazała go w chwili składania wniosku oraz w postępowaniu, i nie mogła żądać rozpoznania wniosku i wydania decyzji.
W ocenie skarżącej Sąd nie kwestionuje jednak jej legitymacji do wniesienia skargi, gdyż z tego powodu jej nie oddala, a także nie odrzuca skargi, lecz stwierdza nieważność decyzji organów administracji publicznej.
Skarżąca podnosi, że była przez Sąd dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony, a nie tylko była traktowana jak strona. Skarżąca była i jest podmiotem rzeczywiście i obiektywnie legitymującym się interesem prawnym, a to oznacza, że mogła i może żądać ochrony prawnej w postępowaniu sądowym.
Stwierdzenie posiadania przez ojca skarżącej polskiego obywatelstwa ma, w ocenie skarżącej, znaczenie faktyczne i prawne dla skuteczności jej wniosku osobistego w sprawie posiadania polskiego obywatelstwa (gdyż w tym zakresie złożyła wniosek osobisty) zawierającego żądanie rozpoznania tego wniosku oraz wydania decyzji administracyjnej. Treść ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawiera ograniczeń podmiotowych (czy chodzi o osobę żyjącą lub osobę nieżyjącą) dla wydania decyzji administracyjnej przez wojewodę w sprawie obywatelstwa.
Według skarżącej należy przyjąć, że ustalenia tego faktu może żądać rodzina osoby, która posiadała polskie obywatelstwo, osoba bezpośrednio zainteresowana taką decyzją lub organ administracji publicznej (działający z urzędu).
Skarżąca żądając ustalenia posiadania przez jej ojca polskiego obywatelstwa działa w zakresie skutecznego wykazania, że ona również jako córka polskiego obywatela posiada polskie obywatelstwo. Wnosząca skargę kasacyjną nie podziela tezy sądu, że "(...) podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem może być jedynie podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem w kwestii jego obywatelstwa" (tą osobą jak wynika z argumentacji sądu jest tylko osoba, której dotyczy nabycie obywatelstwa, ponieważ obywatelstwo jest prawem osobistym, a tym samym w chwili śmierci podlegałoby umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.).
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną należy uznać, że jest ona osobą zainteresowaną rozstrzygnięciem, ponieważ uzyskanie poświadczenia albo ustalenia dokonane przez Sąd lub organ administracyjny mają znaczenie dla stwierdzenia jej osobistego obywatelstwa.
Podnosi się w skardze kasacyjnej, że decyzja poświadczająca posiadanie obywatelstwa ma jedynie charakter deklaratoryjny a nie stanowiący. Skoro tak jest, to nie można uznać za zasadne stanowiska Sądu o niedopuszczalności prowadzenia sprawy dotyczącej osoby zmarłej. Chodzi o to, że przedmiot postępowania nie ulega zmianie, gdyż nadal działa osoba zainteresowana a rozstrzygnięcie nie musi dotyczyć wyłącznie osoby żyjącej (obywatelstwo ojca skarżącej ma wpływ na ocenę posiadania polskiego obywatelstwa przez jego dziecko), a nadto nie musi odnosić się wyłącznie do samego ustalenia w tym zakresie, jak to przyjmuje Sąd.
Interes prawny skarżącej także w tej sprawie ma cechy "indywidualności, bezpośredniości i realności". Skarżąca nie podziela twierdzenia Sądu, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma osoba, której status prawny jest przedmiotem postępowania (w odniesieniu do spraw z zakresu obywatelstwa). Nie można również akceptować stanowiska Sądu, że wyłączone jest inicjowanie postępowania w sprawach obywatelstwa przez inne osoby, nawet gdy są krewnymi. Gdyby sąd kasacyjny oddalił skargę, skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności obu decyzji administracyjnych - skarżąca może przypuszczać, że organy administracji w zakresie jej wniosku osobistego, poczynią takie same wadliwe ustalenia, jak to miało miejsce w sprawie obywatelstwa Chaima P. Należy i można bowiem sądzić, że ojciec skarżącej, według ustaleń organów administracji utracił polskie obywatelstwo w 1950 r., co jest natomiast, zdaniem skarżącej, wadliwym ustaleniem.
Takie ustalenie z kolei uniemożliwia skarżącej uzyskanie decyzji zgodnej z żądaniem, gdy organ odmówi wydania poświadczenia posiadania polskiego obywatelstwa, a to może wskazywać na istnienie w zakresie przedmiotowego postępowania (objętego skargą) związku między interesem prawnym Miry B. a niekorzystną dla niej decyzją organów administracji publicznej.
Skarżąca podnosi, że ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. oraz ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r., a także akty wykonawcze do powołanych ustaw nie ograniczają uprawnienia do złożenia wniosku w sprawach obywatelstwa tylko do osób żyjących, co czyni skargę kasacyjną skuteczną w zakresie podniesionych zarzutów. Skarżąca była uprawniona do skutecznego złożenia wniosku w sprawie obywatelstwa zgodnie z paremią, że "co nie jest zabronione, jest dozwolone", odniesioną także do postępowania administracyjnego wynikającego z odpowiednio zastosowanych przepisów prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego ma znaczenie w tej sprawie, tak co do legitymacji do wniesienia skargi, jak i złożenia skutecznie wniosku w sprawie obywatelstwa.
Koniecznym warunkiem wykazania polskiego obywatelstwa przez skarżącą Mirę B. jest - według pełnomocnika skarżącej - udowodnienie, że urodziła się jako dziecko ojca posiadającego polskie obywatelstwo. Nie istnieje, jego zdaniem, przepis prawa procesowego, który zakazywałby dowodzenia tego faktu bez prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym skarżąca jest uprawniona albo do złożenia osobistego wniosku w sprawie wyłącznie jej obywatelstwa, a tym samym w toku tego postępowania żądać ustalenia obywatelstwa ojca, albo złożyć wniosek z żądaniem ustalenia tylko obywatelstwa ojca w formie decyzji lub postanowienia organu w celu późniejszego wykorzystania w postępowaniu dotyczącym jej wniosku osobistego.
Prawo materialne również nie zawiera ograniczeń o tym charakterze.
Powołana przez organ jako prawo właściwe ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. oraz akty wykonawcze do niej nie zawierają ograniczeń co do osób, które są uprawnione do złożenia wniosku dotyczącego poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego.
W oceni wnoszącej skargę kasacyjną wskazując się na treść instrukcji dotyczącej wykonania ustawy z 1920 r. (już nie obowiązującej) można wnioskować, że można było żądać poświadczenia obywatelstwa polskiego osoby nieżyjącej, np. pkt 57, 58 i 61 instrukcji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 sierpnia 1920 r. L.A.P 2778/5). Natomiast, jej zdaniem, ograniczenie interesu prawnego tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego (wyrok NSA SA/Wr 48/82 oraz wyrok NSA II SA 789/04) "brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby - nie pozwala na uznanie jej za stronę", co oznacza, że Mira B. może mieć przymiot strony, gdyż treść wydanej decyzji wpływa bezpośrednio na sferę prawną jej dotyczącą, gdyż brak obywatelstwa jej ojca wyklucza możliwość żądania ustalenia jej osobistego obywatelstwa (według ustawy z 1920 r. nabyła ona polskie obywatelstwo, gdy wykaże, że jej ojciec był obywatelem polskim w chwili jej urodzenia oraz posiadała go do ukończenia 18 roku życia).
Skarżąca podkreśla, że nie określiła czasokresu, w jakim żąda uznania posiadania polskiego obywatelstwa przez jej ojca, gdyż żądała tylko poświadczenia, że jej ojciec w ogóle posiadał polskie obywatelstwo, np. w chwili jej narodzin lub osiągnięcia wieku 18 lat (w tym zakresie brak ustaleń). Natomiast skarżąca twierdzi, że ani organ, ani sąd nie podważają faktu, że Chaim P. był polskim obywatelem i ten fakt chce wykorzystać wnioskodawczyni w zakresie swojego wniosku osobistego dotyczącego wyłącznie jej obywatelstwa.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) przewiduje możliwość stwierdzania przez wojewodę posiadania i utraty obywatelstwa (art. 17 ust. 4 ustawy). Charakter prawny takiego aktu nie został określony w ustawie, gdyż w świetle jej postanowień jedynie odmowa stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa wymaga wydania decyzji administracyjnej. W stwierdzeniu posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawarte są zarówno elementy zaświadczenia, jak i aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Uważa się, że dominująca linia orzecznicza NSA przyjmuje, iż stwierdzenie posiadania obywatelstwa ma charakter decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wyrażał pogląd, że regulacja sposobu nabycia, utraty i stwierdzenia posiadania obywatelstwa należy do zakresu prawa administracyjnego, właściwe zaś organy stwierdzają w formie decyzji posiadanie obywatelstwa polskiego. Tego rodzaju akty są aktami deklaratoryjnymi, poświadczenie zaś posiadania obywatelstwa polskiego oznacza, że do dnia wydania tego rodzaju aktu administracyjnego nie miały miejsca zdarzenia lub akty prawne powodujące utratę obywatelstwa (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. akt V SA 958/95; z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. akt V SA 1345/95; z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt V SA 2237/93). Stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa wymaga zawsze wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdy posiadanie lub utrata obywatelstwa nie wynika z posiadanych danych, a wojewoda musi ustosunkować się do zgłoszonego w tym względzie żądania. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata, czy i jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji potwierdza w takiej sytuacji status określonej osoby co do jej obywatelstwa.
Zgodnie z art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Wniosek złożony przez uprawnioną osobę wszczyna postępowanie administracyjne w zakreślonych w nim granicach podmiotowych i przedmiotowych. Niezależnie od kwestii legitymacji do wszczęcia postępowania, pojęcia strony i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., które to zagadnienia były przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozważenia, jest przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem Miry B.
Wnioskodawczyni żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia obywatelstwa polskiego swojego nieżyjącego już ojca. Zakres wszczętej sprawy należy rozważyć z uwzględnieniem treści art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, który upoważnia wojewodę do stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) posiadania i utraty obywatelstwa polskiego. Organ drugiej instancji odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa, natomiast w uzasadnieniu decyzji ustalono, że z dniem 29 maja 1950 r. ojciec wnioskodawczyni utracił obywatelstwo ("W dacie wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy, tj. 29 maja 1950 r. Chaim P. miał 54 lata, wygasł więc w stosunku do jego osoby obowiązek służby wojskowej i utracił on obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 powoływanej ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r.".).
Należy zauważyć, że Chaim P. posiadał obywatelstwo polskie w dniu urodzenia wnioskodawczyni (tak wynika z ustaleń organu administracji, w decyzji bowiem stwierdzono: "Jako dowód posiadania przez Chaima P. obywatelstwa polskiego w 1941 r. załącza swój akt urodzenia (Mira B. - uwaga NSA) wydany przez Departament Zdrowia Rządu Palestyny, gdzie - zgodnie z tłumaczeniem - w rubryce obywatelstwo ojca wpisane jest polskie. Jednakże dokonane tłumaczenie z języka angielskiego budzi wątpliwości. Tytuł rubryki brzmi: "Nationality of Father" i został przetłumaczony jako: "obywatelstwo ojca". Zdaniem Prezesa Urzędu przedmiotowy zwrot należy tłumaczyć jako "narodowość ojca". Samo zaś sformułowanie wniosku jako żądanie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego czy też jego utraty nie ma charakteru wiążącego dla organu. Zarówno wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa, jak i wniosek o stwierdzenie jego utraty, wszczyna postępowanie w jednej określonej sprawie - o stwierdzenie obywatelstwa. Warto podkreślić, że w piśmiennictwie także uznaje się obie formy za składniki jednej instytucji - stwierdzania obywatelstwa W konsekwencji należy uznać, że sformułowanie samego wniosku nie przesądzało, jaki jest przedmiot sprawy i o potrzebie wydania decyzji o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa zamiast decyzji stwierdzającej utratę obywatelstwa. Treść decyzji zatem - stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa - zależy od okoliczności przytoczonych we wniosku i ustalonych w toku postępowania.
Z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wynika, że ustawodawca rozróżnia rozstrzygnięcia w sprawach, w których przedmiotem jest stwierdzenie posiadania lub odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, od rozstrzygnięć, których przedmiotem jest stwierdzenie utraty lub odmowa stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia posiadania lub odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy tego, czy określona osoba jest obywatelem polskim (posiada obywatelstwo), czy nie jest (nie posiada obywatelstwa). Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia utraty lub odmowy stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego dotyczy tego, czy określona osoba z określoną datą, na skutek określonych zdarzeń, utraciła obywatelstwo polskie czy nie utraciła go, i tego rodzaju rozstrzygnięcia mogą dotyczyć obywatelstwa polskiego także osoby, która zmarła, jeżeli z wnioskiem o takie rozstrzygnięcie występuje osoba, która ma w tym interes prawny. Nie można więc zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, że skarżąca w tej sprawie nie ma interesu prawnego, ponieważ Sąd, nie zwrócił uwagi na różnicę między orzekaniem o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego a orzekaniem o stwierdzeniu utraty obywatelstwa polskiego.
Tak jak daty nabycia i utraty obywatelstwa polskiego ze swej istoty są różne, tak decyzje o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa albo o jego utracie nie są tożsame. Ustawodawca upoważnił wojewodę do wydawania decyzji stwierdzających posiadanie lub utratę obywatelstwa polskiego albo decyzji odmawiających stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego. Z treści uzasadnienia decyzji drugiej instancji wynika, że organ dostrzega odrębności przesłanek, które podlegają badaniu w ramach postępowania o stwierdzenie posiadania i utraty obywatelstwa polskiego. Wynika to nadto jasno z samej sentencji rozstrzygnięcia: "(...) orzekam o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmawiam stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Pana Chaima P.".
Sformułowany we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest uzasadniony. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że osobisty charakter obywatelstwa powoduje, iż zstępni a limine nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa zmarłego wstępnego. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawie o stwierdzenie obywatelstwa. W tej sytuacji dla uznania podmiotu za stronę tego postępowania uzasadnione jest stosowanie przepisów k.p.a. W świetle art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, niepubl.). Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie obywatelstwa może wystąpić tylko taki podmiot, który wykazał, iż stwierdzenie obywatelstwa innej osoby ma wpływ na jego sytuację prawną.
Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływające na prawa i obowiązki innego podmiotu (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 258). W pierwszym wypadku, postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni. W drugim wypadku, postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w sposób pośredni, tj. decyzja oddziałuje na prawa i obowiązki tego podmiotu wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce ta druga sytuacja - obywatelstwo ojca wpływa na sytuację prawną córki. Wiele przepisów prawa materialnego uzależnia istnienie określonych praw i obowiązków prawnych od posiadania obywatelstwa polskiego - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1514), art. 34 i 35 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.).
Niezależnie od argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa osoby nieżyjącej potwierdza także wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt V SA 2237/93. Wnioskodawczyni w toku administracyjnego postępowania odwoławczego wskazała na okoliczności, które uzasadniały jej interes prawny w tej sprawie. Należy także mieć na uwadze, że obywatelstwo dzieci z reguły wynika z obywatelstwa rodziców.
Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym stwierdza się, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji Chaim P. posiadał obywatelstwo polskie także po dacie 29 maja 1950 r., należy wskazać, że prezentowany pogląd odnosi się do treści decyzji, a nie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd - przyjmując, że sprawa z wniosku skarżącej o stwierdzenie obywatelstwa polskiego jej zmarłego ojca, nie może się toczyć - tego problemu w ogóle nie rozważał. To w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji ustalono, że Chaim P., utracił obywatelstwo polskie w myśl art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.), gdyż przestał już podlegać obowiązkowi wojskowemu w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, która skróciła wiek podlegania obowiązkowi wojskowemu z 60 do 50 lat, a wcześniej (tj. dnia 15 maja 1948 r.) nabył obywatelstwo izraelskie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego osoby nie podlegające powszechnemu obowiązkowi wojskowemu traciły obywatelstwo polskie z mocy prawa z chwilą nabycia obywatelstwa. Utrata obywatelstwa z mocy prawa oznacza, że nie wydaje się indywidualnej decyzji o utracie obywatelstwa, gdyż skutek w postaci utraty obywatelstwa następuje po wystąpieniu ustawowych przesłanek jego utraty.
Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 353/06, ONSA i WSA, nr 1/ 2007, poz. 11), iż dziecko może być stroną w sprawie dotyczącej obywatelstwa polskiego zmarłego rodzica, co oznacza, że skarżąca była uprawniona do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego obywatelstwa polskiego jej zmarłego ojca.
Z przytoczonych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że sprawa administracyjna nie mogła się toczyć na skutek podania skarżącej, ponieważ obywatelstwo ma charakter osobisty i skarżąca nie ma legitymacji do wszczęcia sprawy dotyczącej nieżyjącego już ojca. Takie stanowisko sądu pierwszej instancji narusza przepis art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy o obywatelstwie polskim, ponieważ nie zauważa przedstawionego wyżej rozróżnienia rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia posiadania i utraty obywatelstwa polskiego a nadto - co istotne - ogranicza interes prawny wnioskodawczyni jedynie do sytuacji, w której chodzi o jej bezpośredni interes a pomija postępowanie dotyczące jej interesu prawnego w sposób pośredni, tj. wtedy, gdy - jak wyżej już opisano - decyzja oddziałuje na prawa i obowiązki tego podmiotu wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną innego podmiotu.
Z tego już tylko względu należało uwzględnić skargę kasacyjną oraz uchylić wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponieważ sąd pierwszej instancji przyjmując wadliwe stanowisko nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji co do wszystkich przesłanek, od których zależy stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia utraty obywatelstwa ojca skarżącej. W szczególności Sąd w ogóle nie odniósł się do tego, czy, kiedy i na jakiej podstawie ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie.
Uwzględnienie skargi kasacyjnej prowadzi więc do uchylenia zaskarżonego wyroku stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a.
Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.
