Orzecznictwo

II OSK 1385/11 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 lipca 2012 r.
II OSK 1385/11
TEZA aktualna

Utrata obywatelstwa polskiego z mocy prawa na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego nie była uzależniona od charakteru powołania ani od obowiązków, jakie się wiążą ze służbą w siłach zbrojnych obcego państwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.).

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. WSA Jerzy Siegień.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 22/11 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2010 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:

1. uchyla zaskarżony wyrok,

2. uchyla zaskarżaną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...),

3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz E. Z. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 22/11, oddalił skargę E. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2007 r. stwierdzającej, że E. Z. posiada obywatelstwo polskie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w dniu 18 września 2006 r. do Wojewody wpłynął wniosek E. Z. o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W dniu (...) kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję, w której na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez E. Z.

Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody i po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Następnie Minister, rozpoznając ponownie sprawę na wniosek E. Z. wskazał, iż decyzja Wojewody z dnia (...) kwietnia 2007 r., która uwzględniała żądanie wnioskodawcy w całości nie zawiera uzasadnienia co obecnie nie pozwala na ustalenie, jakimi dowodami kierował się organ wydając to rozstrzygnięcie.

Analiza akt zgromadzonych w postępowaniu przed Wojewodą wskazuje, że E. Z. urodził się w dniu (...) maja 1945 r. w T., jako syn S. i C. (nazwisko rodowe H.), w dniu 15 maja 1948 r. nabył obywatelstwo izraelskie, zamieszkuje w Izraelu i legitymuje się paszportem izraelskim.

Minister wskazał, że dla ustalenia podstawy nabycia i utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. Skoro Wojewoda poświadczył posiadanie obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, to zgodnie z zasadą ciągłości obywatelstwa polskiego niezbędne było ustalenie przez organ, czy i w jakiej dacie oraz na jakiej podstawie prawnej osoba ta nabyła obywatelstwo polskie i czy nie utraciła go do dnia wydania decyzji.

Minister stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy Wojewoda winien zastosować przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.), która to ustawa obowiązywała w dacie zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla określenia statusu obywatelstwa polskiego E. Z. Organ wskazał, że zainteresowany przedłożył do akt sprawy kopię odpisu palestyńskiego aktu ślubu S. Z. i C. H., którzy związek małżeński zawarli w dniu (...) września 1928 r. w T., a zatem wnioskodawca mógł nabyć obywatelstwo polskie przez urodzenie wyłącznie po ojcu. Ojciec wnioskodawcy - S. Z., urodzony w miejscowości R. w dniu (...) lipca 1905 r., nabył i posiadał obywatelstwo polskie co najmniej do dnia nabycia przez niego obywatelstwa izraelskiego w dniu 15 maja 1948 r. Potwierdza to znajdująca się w aktach kopia poświadczenia wydanego przez Konsulat RP w A. z dnia (...) września 1929 r., z którego wynika, że S. Z., na zasadzie okólnika Ministerstwa Spraw Zagranicznych Nr (...) z dnia (...) lutego 1929 r. otrzymał do odwołania przesunięcie terminu stawienia się do poboru. Wobec powyższego, E. Z. urodzony (...) maja 1945 r., jako ślubny syn S. Z., nabył przez urodzenie obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r.

Minister dokonał oceny materiału dowodowego i stwierdził, że materiał ten nie potwierdza prawidłowości ustaleń Wojewody, iż ojciec wnioskodawcy nie utracił obywatelstwa polskiego później, a zwłaszcza pod rządami ww. ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, tj. do 19 stycznia 1951 r., a tym samym, że obywatelstwa polskiego nie utracił sam wnioskodawca na zasadzie art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. Zgodnie z art. 11 pkt 1 tej ustawy utrata obywatelstwa polskiego następowała z mocy prawa przez nabycie obywatelstwa obcego. Przepis ten zawierał jeden wyjątek, tzn. osoby zobowiązane do czynnej służby wojskowej w Polsce, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mogły nabyć obywatelstwo obce dopiero po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, w przeciwnym razie, nie przestawały być uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich. Kwestię, które osoby obowiązane były do służby wojskowej, Wojewoda Mazowiecki winien był ocenić według przepisów normujących wówczas sprawy powszechnego obowiązku wojskowego. Zgodnie z ustawą z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 25, poz. 220, z późn. zm.), która obowiązywała w chwili nabycia obywatelstwa izraelskiego przez S. Z., tj. w dniu 15 maja 1948 r., obowiązek wojskowy ciążył na mężczyznach do ukończenia 60 roku życia. S. Z. w dacie nabycia obywatelstwa izraelskiego miał 43 lata i podlegał obowiązkowi wojskowemu w Polsce. Obowiązkowi wojskowemu podlegał również na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46), która weszła w życie, w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających uzyskanie przez S. Z. zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zatem nabycie przez niego w dniu 15 maja 1948 r. obywatelstwa izraelskiego nie skutkowało utratą obywatelstwa polskiego. Ponadto, zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego utrata obywatelstwa polskiego następowała z mocy prawa przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej w przypadku zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu.

Minister wskazał, iż stan prawny przedmiotowej sprawy obligował Wojewodę do uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy znajdującej się w aktach sprawy kopii zaświadczenia Sił Obrony Izraela z dnia 4 kwietnia 2006 r., z której wynika, że S. Z. należał do sił rezerwowych w okresie od 1 grudnia 1950 r. do 29 września 1954 r. Z dokumentu tego wynika, iż ojciec wnioskodawcy został powołany do rezerwowej służby wojskowej w obcym wojsku jeszcze pod rządami ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, której przepisy wiązały z przyjęciem służby w obcym wojsku (niezależnie od jej charakteru, np. czynna, rezerwowa, uzupełniająca) utratę obywatelstwa polskiego, jeżeli nie wyraził na to zgody właściwy polski organ. Ocena skutków tego faktu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wynika z jednoznacznego brzmienia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, w której brak jest zapisów wskazujących, iż przepis ten nie obejmuje któregokolwiek z rodzajów służby wojskowej, w tym rezerwowej formy tej służby.

Zdaniem Ministra, Wojewoda wydając decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r. nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie (zaświadczenia o służbie rezerwowej w wojsku izraelskim ojca wnioskodawcy) i rażąco uchybił przepisom stanowiącym podstawę tego rozstrzygnięcia. Decyzja Wojewody jest sprzeczna z treścią art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i została podjęta z jego rażącym naruszeniem, gdyż ojciec wnioskodawcy utracił obywatelstwo polskie na podstawie tego przepisu, przyjmując służbę w obcym wojsku w dniu 1 grudnia 1950 r. Tym samym, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. w dacie utraty obywatelstwa polskiego przez S. Z., obywatelstwo polskie utracił także jego małoletni wówczas syn E. Z.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r. oparł się na jednej z wykładni ww. art. 11 pkt 2, gdyż nie istniały wówczas różne wykładnie tego przepisu. Wojewoda wydając decyzje w podobnych przedmiotowo sprawach stosował jedynie dowolną, własną interpretację tego przepisu, niezgodną z jego brzmieniem.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej Minister stwierdził, iż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2007 r., a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, stąd występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu i tym samym stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Minister wskazał na jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny. Uznał, że treść art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego jest jasna i jednoznaczna i wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie wymaga wykładni. Minister nie znalazł też podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Skargą E. Z. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego polegające na błędnej wykładni tych przepisów poprzez uznanie, że utrata obywatelstwa polskiego zachodzi także w sytuacji, w której obywatel polski wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym pomimo nie uzyskania na wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym zezwolenia odpowiedniego organu, ani nie uzyskania zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. Skarżący zarzucił również błędną wykładnię tych przepisów poprzez uznanie, że utrata obywatelstwa polskiego zachodzi także w sytuacji, w której obywatel polski wstąpił do rezerwowej służby wojskowej w państwie obcym. Naruszenia te w ocenie skarżącego miały wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zbadanie jaki charakter miało powołanie do rezerwowej służby wojskowej w Państwie Izrael - czy powołanie to miało charakter dobrowolny, czy wiązało się ze złożeniem przysięgi, czy wiązało się z koniecznością stawienia się we właściwym urzędzie, czy polegało jedynie na stworzeniu wykazu ewidencyjnego Państwa Izrael potencjalnie zdolnych do służby wojskowej. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody rażąco naruszyła prawo. Z uwagi na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia (...) kwietnia 2007 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez E. Z., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 1 obywatelami polskimi są osoby, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, posiadają obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów. Zasadnie organ uznał, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Bezspornie organ ustalił, że E. Z. pochodzi ze związku małżeńskiego i w dacie jego urodzin, tj. (...) maja 1945 r. ojciec jego posiadał obywatelstwo polskie. Sąd podzielił również stanowisko Ministra, że ojciec skarżącego utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Organ nadzoru zasadnie uznał, iż ojciec skarżącego spełnił jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a mianowicie, wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Potwierdza to znajdująca się w aktach kopia zaświadczenia z dnia 4 kwietnia 2006 r. o obowiązkowej służbie rezerwowej, z którego wynika, że ojciec E. Z. w stopniu szeregowca należał do sił rezerwowych w okresie od dnia 1 grudnia 1950 r. do dnia 29 września 1954 r. Jednocześnie z zaświadczenia tego wynika, że S. Z. nie odbywał służby czynnej. Jak wynika z zaświadczenia, ojciec skarżącego, odbywał jeden z rodzajów służby w Wojsku Obrony Izraela. Istotą służby rezerwowej jest przede wszystkim pozostawanie w gotowości do służby czynnej na wypadek konieczności obrony danego państwa.

Ustalenie, że organowi poświadczającemu posiadanie obywatelstwa polskiego znana była treść opisanego zaświadczenia prowadzi do jedynego prawidłowego wniosku, że przyjmując na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r., iż ojciec skarżącego nie utracił obywatelstwa polskiego, Wojewoda Mazowiecki w rażący, oczywisty i ewidentny sposób, naruszył powołany wyżej art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Na podstawie tego przepisu S. Z. utracił bowiem obywatelstwo polskie 1 grudnia 1950 r., a co za tym idzie, w związku z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, utrata obywatelstwa polskiego rozciągnęła się również na małoletniego wówczas E. Z.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego dotyczącego błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przyjął, że ojciec skarżącego utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Art. 11 ust. 1 mówi, że utrata obywatelstwa polskiego następuje w dwóch przypadkach określonych w pkt 1 i w pkt 2 tego ustępu. Pkt 2 art. 11 ust. 1 mówi, że utrata obywatelstwa polskiego następuje m.in. przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m.st. Warszawy), wyrażonej w przypadku zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Pkt 2 art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. nie uzależnia utraty obywatelstwa od nabycia obcego obywatelstwa. Zatem ustęp 2 art. 11 nie ma zastosowania do pkt 2 art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r., jak przyjmuje to skarżący.

W odniesieniu natomiast do zarzutu błędnego uznania przez organ, że utrata obywatelstwa polskiego zachodzi także w sytuacji, w której obywatel polski wstąpił do rezerwowej służby wojskowej w państwie obcym Sąd zaznaczył, iż podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, iż art. 11 pkt 2 ww. ustawy nie zawiera przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności do odbycia czynnej służby wojskowej Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela to stanowisko. Zdaniem Sądu słusznie zauważył organ nadzoru, iż nie ma mowy o rozbieżnościach w interpretacji analizowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odmienne od powołanego wyżej rozumienia pojęcia "wstąpienia do służby wojskowej w obcym wojsku", wyłączające spod hipotezy normy prawnej zawartej w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego sytuacje wstąpienia do służby rezerwowej, jest błędne. Nie ma również znaczenia w sprawie, jaki charakter miało powołanie do rezerwowej służby wojskowej w Państwie Izrael. Skoro ojciec skarżącego najpierw dobrowolnie nabył obywatelstwo izraelskie, to z przyjęciem tego obywatelstwa wiązały się różne prawa i obowiązki z tym związane. Jednym z tych obowiązków było wstąpienie do służby wojskowej w jakiejkolwiek postaci i formie.

Skargą kasacyjną E. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.: - art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że utrata obywatelstwa polskiego zachodzi także w sytuacji, w której obywatel polski wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym, pomimo braku uzyskania zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego w Rzeczpospolitej Polskiej oraz poprzez uznanie, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 dla dokonania prawidłowej jego wykładni nie wymaga interpretacji łącznej z art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, - art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że utrata obywatelstwa polskiego zachodzi także w sytuacji, w której obywatel polski został wcielony do rezerwowej służby wojskowej w Państwie Izrael, pomimo, że służba ta nie posiadała cech służby wojskowej w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niezbadania przez organ jaki charakter miało powołanie do rezerwowej służby wojskowej w Państwie Izrael w czasie, gdy ojciec Skarżącego pełnił tę służbę, tj. czy to powołanie miało charakter dobrowolny, czy wiązało się ze złożeniem przysięgi, czy wiązało się z koniecznością stawienia się we właściwym urzędzie, czy polegało na stworzeniu jedynie wykazu ewidencyjnego obywateli Państwa Izrael potencjalnie zdolnych do służby wojskowej, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2007 r. rażąco naruszyła prawo, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa gdyż decyzja ta nie stała w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w związku z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego w wykładni art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego WSA pominął zupełnie takie elementy jak m.in. kontekst historyczny, w którym znajdowały one zastosowanie, przebieg i elementy służby rezerwowej w Państwie Izrael, różnice pomiędzy służbą rezerwową w rozumieniu ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym z 1938 r. a służbą rezerwową w Izraelu w dacie domniemanej utraty obywatelstwa. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, jaki charakter miała służba rezerwowa w Państwie Izrael. W efekcie WSA zaakceptował decyzję, która w bezzasadny sposób automatycznie kwalifikowała służbę rezerwową ojca skarżącego jako służbę rezerwową w rozumieniu ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym. Skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę charakter praw, które utraci w przypadku unieważnienia decyzji dotyczącej obywatelstwa, analiza sprawy powinna być nawet bardziej staranna niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim w pierwszej kolejności uwzględniać wszelkie okoliczności przemawiające za utrzymaniem przynależności państwowej. Jest to tym bardziej istotne, że ojciec skarżącego należał do rezerwy armii Państwa Izrael od 1 grudnia 1950 r., a więc rzekoma przesłanka utraty obywatelstwa polskiego powoływana przez organ istniała przez zaledwie 7 tygodni (ustawa wprowadzająca tą rzekomą przesłankę, utraciła moc obowiązującą 19 stycznia 1951 r.).

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że decyzja organu I instancji nie naruszała art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w sposób rażący, gdyż nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niezgodne z jedną tylko wykładnią tego przepisu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

Za uzasadniony uznać należy zarzut kasacyjny dotyczący zasadniczej kwestii w niniejszej sprawie, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z dnia (...) kwietnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Podkreślić należy przy tym, że pomimo iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zamieszczony jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, to uznaje się go za przepis prawa materialnego a nie prawa procesowego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2553/10; z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 85/12; z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12). Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo przedstawił charakter postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym jak rozumieć pojęcie rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnie jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten uznał, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia, na podstawie omawianego przepisu, nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2007 r. w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki dysponował dokumentem w postaci kopii zaświadczenia Sił Zbrojnych Izraela z dnia 4 kwietnia 2006 r., z której wynika, że S. Z. (ojciec skarżącego) należał do sił rezerwowych w okresie od 1 grudnia 1950 r. do 29 września 1954 r. Mimo, iż decyzja Wojewody z dnia (...) kwietnia 2007 r. nie zawiera uzasadnienia można przyjąć, iż Wojewoda potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego ustalając, że jego ojciec, a więc i skarżący, nie utracił obywatelstwa polskiego, ponieważ ojciec skarżącego nie wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Decyzja Wojewody została zatem oparta na ustaleniu, że ojciec skarżącego nie odbywał regularnej służby wojskowej a był powołany do służby rezerwowej oraz na ocenie prawnej, że odbywanie służby rezerwowej nie oznaczało wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym i nie powodowało z mocy prawa utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W tym stanie rzeczy, w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody, konieczne było dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie Wojewody rażąco naruszało art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, albowiem z tego powodu organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie jest możliwa różna interpretacja art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zawarty w tym przepisie zwrot "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220), który stanowił, iż obywatel polski traci obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmuje obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej. Na gruncie tych przepisów było prezentowane stanowisko, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym (przyjęcie obowiązków w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej) oznacza odbywanie służby wojskowej w sposób czynny, a nie tylko poprzez powołanie do służby rezerwowej. Takie rozumienie tych przepisów nie może być ocenione jako rażące ich naruszenie, mimo że sądy administracyjne ostatecznie opowiedziały się za innym rozumieniem tych przepisów i przyjmują, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym miało miejsce także w sytuacji, gdy obywatel polski dobrowolnie przyjął obywatelstwo obce, skutkiem czego było objęcie go obowiązkiem wojskowym w państwie obcym i powołanie do służby rezerwowej w tym państwie. Nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, który akceptował stanowisko Ministra, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, z tego tylko powodu, że Wojewoda wadliwie ocenił, iż powołanie ojca skarżącego do służby rezerwowej w Izraelu nie powodowało utraty obywatelstwa polskiego, a tym samym nie utracił obywatelstwa polskiego skarżący na podstawie art. 13 tej ustawy. Wprawdzie rozumienie omawianego przepisu przyjęte przez Wojewodę odbiega od prawidłowej jego wykładni, to jednak nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. Takie rozumienie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego jakie przyjął Wojewoda było prezentowane także w orzecznictwie sądowym (np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, z dnia 18 grudnia 2007 r. IV SA/Wa 2254/07). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru nie wykazał zatem, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie należy również mieć na uwadze, że jakkolwiek decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, to jednak stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza, że skutki tego rozstrzygnięcia są podobne do pozbawienia obywatelstwa. Trzeba więc uwzględnić, że z przepisów konstytucyjnych wynika szczególna ochrona stosunku prawnego obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10, wyrażono trafny pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względniej niezbywalności obywatelstwa polskiego i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, z powodu rażącego naruszenia prawa, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok jak i obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - z (...) listopada 2010 r. oraz z (...) sierpnia 2010 r., wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Stanowisko zgodne z zaprezentowanym powyżej potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1779/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2007/10; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2542/10; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/11).

Pozostałe zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego uznać należy za nietrafione. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie bowiem wskazał, że wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego. Stanowisko, zgodnie z którym art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej jest jednolicie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. 1700/09, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 786/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 393/09; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. II OSK 246/08; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 322/07; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06). Nie ma w takiej sytuacji znaczenia fakt, że obywatel polski, który wypełnił powyższą przesłankę nie uzyskał zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że w omawianym art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego uregulowano dwie niezależne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Pierwszą z nich było nabycie obcego obywatelstwa, z tym zastrzeżeniem, że osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie nadal były uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich (art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 zd. 2 ustawy). Drugą przesłanką utraty obywatelstwa było przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (art. 11 pkt 2 ustawy). Przesłanka zawarta w art. 11 zd. 2 - obowiązek uzyskania zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego nie zawęża zatem przesłanki wskazanej w pkt 2 tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 689/07). Powyższe nie ma jednak wpływu na ustalenie, iż Sąd I instancji oraz Minister dopuścili się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Za nietrafiony uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niezbadania przez organ jaki charakter miało powołanie do rezerwowej służby wojskowej w Państwie Izrael w czasie, gdy ojciec skarżącego pełnił tę służbę - organ nie ma obowiązku dokonywania takich ustaleń, gdyż utrata obywatelstwa polskiego z mocy prawa na podstawie art. 11 pkt 2 nie była uzależniona od charakteru tego powołania ani od obowiązków, jakie się wiążą ze służbą w siłach zbrojnych obcego państwa.

Mając na uwadze powyższe, w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie dopatrzono się naruszeń przepisów postępowania a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z (...) sierpnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.