II OSK 2542/10 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
LEX nr 1125522
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 3 lutego 2012 r.
II OSK 2542/10
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.).
Sędziowie: NSA Małgorzata Stahl, del. WSA Aleksandra Łaskarzewska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
1. uchyla zaskarżony wyrok,
2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2010 r., nr (...)
3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz S. K. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/10, oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., znak: (...), stwierdził, że S. K. z domu R., córka J. i M., urodzona (...) lutego 1947 r. w T., posiada obywatelstwo polskie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) marca 2010 r., Nr (...), stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda w trakcie rozpatrywania wniosku pominął informacje istotne dla ustalenia posiadania przez S. K. obywatelstwa polskiego. W trakcie postępowania przed Wojewodą wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie z dnia 19 września 2005 r. wydane przez Armię (Wojsko) Obrony Izraela o służbie w rezerwie szer. R. J., zawierające informację, iż został on zmobilizowany do rezerwy w dniu 15 grudnia 1950 r. Zaświadczenie to wskazuje okres służby wojskowej J. R. w formie tabeli, ze względu na rodzaj służby oraz datę rozpoczęcia i datę zakończenia, wskazując jednocześnie na jego stopień wojskowy (szeregowy). Zdaniem Ministra powołanie J. R. do służby w rezerwie w dniu 15 grudnia 1950 r., niezależnie od charakteru obowiązków, jakie w tej służbie wykonywał, spowodowało, że utracił on obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44). W konsekwencji obywatelstwo polskie, zgodnie z art. 13 tej ustawy, utraciła również jego małoletnia córka S. R., obecnie nosząca nazwisko K. Nieuwzględnienie przez Wojewodę okoliczności, jaką jest utrata obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawczyni oznacza, że organ ten rażąco naruszył art. 7, art. 75 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wydając błędną decyzję stwierdzającą, że S. K. posiada obywatelstwo polskie. W konsekwencji w sposób rażący naruszył też art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., Nr (...), Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2008 r., podtrzymując zawarte w niej stanowisko. Skargą S. K. zaskarżyła powyższą decyzję, podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. Zdaniem skarżącej Minister dokonał błędnej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W jej ocenie tylko podjęcie czynnej służby wojskowej w państwie obcym powoduje utratę obywatelstwa polskiego. Ponadto bezpodstawne jest podważanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy istnieją rozbieżne interpretacje ww. art. 11 pkt 2.
Skarżąca wskazała także, że stwierdzenie nieważności decyzji, którą poświadczono, że skarżąca posiada obywatelstwo polskie narusza art. 6 i 7 k.p.a. Podniosła, że podleganie służbie wojskowej lub wpisanie do rejestrów wojskowych nie jest równoznaczne z wstąpieniem bądź przyjęciem określonych obowiązków wojskowych. Zapisanie do rezerwy w Siłach Obrony Izraela, jako wypełnienie obowiązku nałożonego przez ustawę bez podjęcia faktycznie obowiązków wojskowych, nie mogło godzić w obowiązek wierności wobec Polski bądź zagrażać Państwu Polskiemu. Minister błędnie utożsamił "powołanie" (wstąpienie) do sił rezerwy i odbywanie w niej obowiązków wojskowych z formalną "rejestracją" wojskową. Ze względu na brak odpowiednika tzw. czynnej służby rezerwowej w prawie polskim należało poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia. Dokumenty, na które powołał się organ administracji nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż ojciec skarżącej wstąpił do służby w wojsku Izraela, gdyż nie odnotowano żadnego rodzaju jego służby przed 19 stycznia 1951 r. Nie nadano mu również stopnia wojskowego ani nie przydzielono mu żadnej jednostki. Ponadto brak definicji legalnej i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" nie mogą być, zdaniem skarżącej, podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. Można w tym przypadku mówić co najwyżej o błędnej wykładni, bądź niewłaściwym jego zastosowaniu, co nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że ponieważ zaświadczenie Armii Obrony Izraela z dnia 19 września 2005 r. znajduje się w aktach postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, to przyjąć należy, iż organowi temu była znana treść tego dokumentu. W aktach brak jest natomiast dowodu na to, że J. R. uzyskał zgodę właściwego organu administracji na wstąpienie do izraelskiej służby wojskowej. Okoliczność, że ojciec skarżącej w ogóle o taką zgodę nie występował potwierdzać mogą - jedynie dodatkowo - oświadczenia S. K. z dnia 7 lipca 2007 r. i jej brata z dnia 14 lutego 2006 r., wedle których ich ojciec nie pełnił służby w wojsku izraelskim i nigdy nie występował do władz polskich o uzyskanie zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego ani takiej zgody w inny sposób nie uzyskał. Oświadczenia te świadczyć mogą o tym, iż wśród członków rodziny państwa K. panowało przekonanie, iż mobilizacja do rezerwy nie była równoznaczna z wstąpieniem do izraelskiej służby wojskowej. Mylne przekonanie o konsekwencjach prawnych tego faktu nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na jego obiektywną ocenę.
Sąd wskazał, że wobec okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonych przez Wojewodę dowodów należy zatem stwierdzić, że przyjmując na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r., iż ojciec S. K. nie utracił obywatelstwa polskiego w czasie obowiązywania ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, a przed uzyskaniem przez skarżącą pełnoletniości, organ administracji w rażący, to jest oczywisty i ewidentny sposób, naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Ze względu na wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie bez zgody właściwego organu, mocą tego przepisu J. R. utracił obywatelstwo polskie w dniu 15 grudnia 1950 r. Prawidłowa subsumcja stanu faktycznego wynikającego z akt postępowania zakończonego zakwestionowaną przez Ministra decyzją do hipotezy jednoznacznie brzmiącej normy prawnej, zawartej w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa polskiego, w powiązaniu z art. 13 tej ustawy, obligowała organ administracji do przyjęcia, iż 15 grudnia 1950 r. obywatelstwo polskie utraciła również S. K. Organ nadzoru miał zatem obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia (...) stycznia 2008 r., jako rażąco naruszającej ww. przepisy. Nie zachodziły tzw. negatywne przesłanki takiego orzeczenia.
Sąd nie podzielił wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że rażące naruszenie prawa miało miejsce w odniesieniu do przepisów postępowania ze względu na ewidentne zaniedbania organu administracji w zakresie gromadzenia dowodów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony przez Wojewodę materiał dowodowy jednoznacznie wyłączał przyjęcie, że S. K. nie utraciła obywatelstwa polskiego w dniu 15 grudnia 1950 r. Rażące naruszenie norm prawa materialnego, zawartych w powołanych wyżej art. 11 pkt 2 i art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, polegało więc na tzw. błędzie subsumcji. Nie można zatem zarzucić organowi rażącego naruszenia norm prawa procesowego, określających obowiązki w zakresie administracyjnego postępowania dowodowego. Wadliwe stanowisko organu nadzoru tej kwestii nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości wydanego przez Ministra rozstrzygnięcia.
Sąd zaznaczył, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, iż art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności do odbycia czynnej służby wojskowej. Nie ma mowy o rozbieżnościach co do interpretacji analizowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak słusznie wywiódł organ nadzoru, już w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1783/06, zatem przed poświadczeniem posiadania obywatelstwa polskiego przez S. K. ((...) stycznia 2008 r.), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł jednoznaczną wskazówkę interpretacyjną odnośnie wykładni ww. przepisu w zakresie rozumienia pojęcia "wstąpienia do służby wojskowej w obcym państwie". Odmienne od powołanego wyżej rozumienie tego pojęcia, wyłączające spod hipotezy tej normy prawnej sytuacje wstąpienia do służby rezerwowej, jest oczywiście błędne. Fakt, że występowało ono w orzecznictwie organów administracji nie uprawnia do twierdzenia, iż wskazanego przepisu - jako wywołującego rozbieżności interpretacyjne - nie można naruszyć w rażący sposób. Przez sformułowanie "nie odbył zasadniczej służby wojskowej" zawarte w opisanym wyżej zaświadczeniu należy zatem rozumieć, iż ojciec skarżącej nie wykonywał obowiązków związanych z pełnioną służbą np. obowiązku odbycia dodatkowych szkoleń i ćwiczeń wojskowych. Nie podważa to jednak ustalenia, że odbywał on jeden z rodzajów służby w Wojsku Obrony Izraela. Istotą służby rezerwowej jest bowiem przede wszystkim pozostawanie w gotowości do służby czynnej na wypadek konieczności obrony danego państwa. Ponadto, zdaniem Sądu, w świetle poczynionych wyżej uwag brak jest również podstaw do analizy pojęcia "służby wojskowej rezerwowej" przez pryzmat ustawodawstwa izraelskiego. Interpretacji przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym należy dokonywać przy zastosowaniu przepisów prawa polskiego. Przyjęcie takiego stanowiska jest uzasadnione tym, że jest to przesłanka utraty polskiej przynależności państwowej, a więc powinna być oceniana w świetle polskich uregulowań dotyczących służby wojskowej. Z przepisów ustawy z 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 ze zm.), która obowiązywała w dacie powołania ojca skarżącej do służby rezerwowej w wojsku izraelskim wynika, że powszechny obowiązek wojskowy obejmował nie tylko zasadniczą służbę wojskową, ale także służbę wojskową w rezerwie (art. 36 ust. 1 pkt 2). Powyższe potwierdza, że pod pojęciem "służby wojskowej", o której mowa w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego należy rozumieć także służbę rezerwową. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa materialnego ani prawa procesowego, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
S. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia (...) marca 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1)art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, iż Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6 ,7 , 16 , 77 , 138 § 2 i 156§ 1 pkt 2 k.p.a.;
2) art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie nie uwzględniając naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i oddalił skargę na decyzję MSWiA zamiast uchylić tę decyzję z powodu rażącego naruszenia prawa,
3) art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji utożsamił przymusowe zapisanie (zarejestrowanie) do sił rezerwy w Izraelu z wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym, pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że ojciec skarżącej przyjął faktycznie określone obowiązki w obcym wojsku, a zwłaszcza, że uczynił to dobrowolnie. Naruszenia te, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ich wyniku doszło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda na podstawie obowiązującego w chwili wydania decyzji stanu prawnego i kierując się jednolitą wykładnią prawa w odniesieniu do art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy zarówno pod kątem nabycia jak i utraty przez skarżącą i jej ojca obywatelstwa polskiego. Podniesiono, że skarżąca występując z wnioskiem działała w zaufaniu do organów Państwa i wykładni obowiązującego prawa. Wskazano, że przynależność do służby rezerwowej w Izraelu można rozumieć w dwojaki sposób - jako formalne zarejestrowanie bądź faktyczne wykonywanie w ramach tej służby określonych obowiązków, a ponadto, że każdy obywatel lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu, która nie zostanie powołana do odbycia służby zasadniczej, jest zaliczana w poczet sił rezerwy. Podleganie służbie wojskowej bądź też zapisanie do rejestrów wojskowych nie jest równoznaczne ze wstąpieniem bądź też przyjęciem określonych obowiązków wojskowych. Powołując się na orzecznictwo NSA, wskazano, że chodzi o rzeczywiste wstąpienie do obcego wojska, wiążące się z przyjęciem określonych obowiązków w tym wojsku i podleganie obcym władzom wojskowym. Z wykładni celowościowej art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. wynika także, iż jedynie dobrowolne wstąpienie przez obywatela polskiego do służby wojskowej w państwie obcym bez uzyskania zgody właściwych organów polskich powodowało utratę obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu. Ponadto, zdaniem skarżącego, przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu nie można ograniczyć rozważań wyłącznie do przepisów krajowych - przepisy obce mogą bowiem przewidywać rodzaje służby wojskowej oraz tryby podjęcia tej służby nieznane ustawom polskim. W trakcie postępowania nie przeprowadzono natomiast żadnych czynności zmierzających do ustalenia przepisów prawa Izraela regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej.
Zdaniem skarżącej w sprawie błędnie utożsamiono powołanie (wstąpienie) do sił rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną rejestracją. Ze względu na brak odpowiednika tzw. czynnej służby rezerwowej w prawie polskim należało poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia. Ustalenia Sądu i Ministra, iż J. R. wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu ww. art. 11 pkt 2 należało uznać za sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym bądź za co najmniej przedwczesne. Podniesiono także, że brak definicji legalnej i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" nie może być podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2. Stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji przez Wojewodę jak i istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był (nie jest) możliwy do ustalenia na podstawie przepisów prawnych bez rozbieżności interpretacyjnych.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym (dotycząca brata skarżącej E. R.) była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1155/10 uznał, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego jest przepisem budzącym wątpliwości interpretacyjne. W przypadku zatem, gdy ta norma prawna wymaga wykładni, przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z 1920 r. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko i argumenty przytoczone na jego uzasadnienie we wskazanym wyroku.
Stanowisko to jest niezależne od tego, że trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, iż wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09, niepubl., wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09, niepubl., wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08, niepubl., wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, niepubl., wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, LEX nr 560167). Przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza bowiem pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej. Ponadto, jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie (por. wskazane wyżej wyroki NSA), interpretacji pojęcia "służby wojskowej" w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy, obowiązujących w dacie wstąpienia przez daną osobę do służby wojskowej w państwie obcym. W dacie zarejestrowania i zaliczenia ojca skarżącego w poczet sił rezerwy w wojsku izraelskim obowiązywały przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6 poz. 46 ze zm.). Stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy wykonanie powszechnego obowiązku wojskowego polegało na odbyciu zasadniczej służby wojskowej i służby wojskowej w rezerwie. W tym okresie rezerwowa służba wojskowa stanowiła więc jeden z rodzajów służby wojskowej w Polsce. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 pkt 2 ustawy. Skoro - jak wynika z treści zaświadczenia z 19 września 2005 r. wydanego przez Armię Obrony Izraela - ojciec skarżącej J. R. pozostawał w rezerwowej służbie wojskowej od 15 grudnia 1950 r., to w dniu rozpoczęcia odbywania tej służby utracił on obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 powołanej ustawy. W konsekwencji utrata obywatelstwa przez ojca pociągała za sobą utratę obywatelstwa przez córkę S. K. z domu R. (art. 13 ustawy). Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) stycznia 2008 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącą została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 powołanej ustawy.
Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy decyzja jest obarczona wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga więc dokonania oceny czy wskazane naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę Mazowieckiego, którego wynikiem było wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącą miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wskazano w powołanym wyroku NSA II OSK 1155/10 z dnia 16 czerwca 2011 r., w doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski (w:) System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, Lex nr 180747). Zaznaczyć trzeba, iż sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08,Lex nr 552311).
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą wymagało dokonania wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i przesądzenia o zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego, w którym ojciec skarżącej jako obywatel Izraela podlegał obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. Przepis ten stanowił, iż utrata obywatelstwa polskiego następowała przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Analizując ten przepis pod względem językowym należy przyznać rację stronie skarżącej, która twierdzi, iż jest możliwa jego różna interpretacja. Wykładnia językowa wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" może prowadzić do wniosku, iż utratę obywatelstwa polskiego powodowało jedynie dobrowolne podjęcie obowiązków wojskowych w innym państwie i ich czynne wykonywanie. W praktyce nie występują bowiem przypadki dobrowolnego wstąpienia obywatela jednego państwa do rezerwowej służby wojskowej w innym państwie. Z drugiej strony - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 21 grudnia 2007 r. - przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do określonego rodzaju tej służby. Wykładnia językowa tej części przepisu prowadzi do szerokiego rozumienia "służby wojskowej", która obejmowała również rezerwową służbę wojskową. Pierwszej z przedstawionych interpretacji art. 11 pkt 2 ustawy zaprzecza jednak jego wykładnia funkcjonalna oraz względy aksjologiczne (ochrona wartości jaką jest wierność obywatela własnemu państwu), które uzasadniają stosowanie sankcji utraty obywatelstwa polskiego również do przypadków biernego podlegania powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w innym państwie, w tym obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. W wyroku z 12 września 2007 r., II OSK 1693/06 (Lex nr 383785) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.) w związku ze "wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym" bez zgody właściwych organów polskich następowała nie tylko w razie podjęcia przez obywatela polskiego służby wojskowej w obcym państwie w charakterze ochotnika, lecz również w przypadku odbycia przez niego obowiązkowej służby wojskowej, będącej konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa obcego państwa. Odbycie obowiązkowej służby wojskowej (czynnej, rezerwowej) w innym państwie przez obywatela polskiego stanowiło bowiem naruszenie obowiązku wierności państwu polskiemu i powodowało powstanie stosunku zależności wobec innego państwa.
Z powyższego wynika, że treść art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, obowiązującego w okresie od 31 stycznia 1920 r. do 18 stycznia 1951 r., mogła budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza, że jego faktyczne stosowanie przez organy administracji ma miejsce kilkadziesiąt lat po jego uchyleniu, w innych realiach społecznych i politycznych. Zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącego, iż rozbieżności w wykładni tego przepisu występowały także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wprawdzie nie wyrażając wprost poglądu, iż służba wojskowa w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy oznaczała czynną służbę wojskową, w wielu sprawach oddalił skargi z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego zaświadczenia wydanego przez Armię Obrony Izraela o pełnym przebiegu służby wojskowej, w szczególności o przebiegu służby czynnej. Sąd uznał w tych sprawach, że sam fakt odbycia przez skarżących (lub ich ojców) rezerwowej służby wojskowej wynikający z przedstawianych przez nich zaświadczeń o przebiegu służby rezerwowej nie dawał podstawy przyjęcia, że doszło do utraty przez te osoby obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy (wyroki WSA w Warszawie z dnia: 18 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 2254/07, 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 2057/07, 25 września 2007 r., IV SA/Wa 1304/07, 13 września 2007 r., IV SA/Wa 1222/07, 2 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 1016/07, 29 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2333/06, 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, wszystkie niepubl.). Ta linia orzecznicza uległa zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, w którym stwierdzono, iż każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodzi skutek w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.).
Na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa" występuje wiele wątpliwości, gdyż jest to pojęcie niedookreślone i w każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stosujący prawo musi dokonać oceny czy dane naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku II OSK 1155/10 podkreślił także, że rozważając, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, nie można całkowicie pominąć przedmiotu tej decyzji oraz skutków, jakie wywoła wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Przepis ten, wprowadzając tzw. zasadę względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego, ustanawia istotną gwarancję dla obywatela, ponieważ wyklucza możliwość pozbawienia go obywatelstwa bez jego zgody. Nie ma przy tym znaczenia, czy utrata obywatelstwa miałaby następować z mocy prawa, czy w oparciu o decyzję odpowiedniego organu państwowego (L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003 r., tom. III, komentarz do art. 34, s. 7-8). Wprawdzie decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, lecz stwierdzenie nieważności powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i skutki faktyczne tego rozstrzygnięcia są zbliżone do pozbawienia obywatelstwa polskiego. Stosunek prawny obywatelstwa polskiego podlega tymczasem szerokiej ochronie konstytucyjnej, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji, którą stwierdzono posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Reasumując, stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z (...) stycznia 2008 r. posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego było konsekwencją przyjęcia wykładni art. 11 pkt 2 ustawy, z której wynikało, iż sankcja utraty obywatelstwa polskiego dotyczyła jedynie tych obywateli polskich, którzy wstąpili do czynnej służby wojskowej w państwie obcym. Jak wskazano powyżej, wątpliwości interpretacyjne, które budził ten przepis były jednak na tyle istotne, że przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia art. 11 pkt 2 ustawy wprawdzie odbiega od prawidłowego rozumienia treści tego przepisu, jednak nie jest to wykładnia na tyle nieuzasadniona i ewidentnie nieznajdująca oparcia w treści przepisu, iż jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania wydanej przez organ decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z (...) stycznia 2008 r. nie łączyło się również z naruszeniem art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 135p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z (...) marca 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ap.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., II OSK 920/06, Lex nr 344815).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1p.p.s.a. i art. 200p.p.s.a.
