II OSK 2586/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 czerwca 2015 r.
II OSK 2586/13
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.
Sędziowie NSA: Grzegorz Czerwiński (spr.), del. Zdzisław Kostka.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 876/13 w sprawie ze skargi M. J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 876/13 oddalił skargę M. J. M. (M. J. M., dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2006 r. M. J. M. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) października 2007 r. stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M. syna M. i Ł. urodzonego dnia (...) sierpnia 1916 r. w W. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. W dniu (...) października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., o czym poinformowano pełnomocnika strony.
Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając z urzędu stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M.
Organ naczelny wskazał, że badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem Wojewoda nie przeprowadził postępowania w sposób umożliwiający bezsprzeczne stwierdzenie posiadania przez M. J. M. obywatelstwa polskiego. Minister podkreślił, że Wojewoda poświadczył posiadanie obywatelstwa polskiego w oparciu o przepisy ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Poświadczając posiadanie obywatelstwo organ wojewódzki uznał, że zainteresowany nie utracił obywatelstwa do dnia wydania decyzji. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego utrata obywatelstwa następowała w przypadku sprawowania urzędu publicznego lub wstąpienia do służby wojskowej w obcym państwie bez zgody władz polskich.
Minister stwierdził, że w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim wnioskodawca przedłożył dokument, z którego wynika, że wnioskodawca został w 1950 r. powołany do służby rezerwowej w armii I. Mając to na uwadze Minister podkreślił, że służba rezerwowa jest jednym z rodzajów służby wojskowej, czego nie rozważył organ wojewódzki poświadczając posiadanie obywatelstwa polskiego.
Zdaniem organu naczelnego tak ważna okoliczność dotycząca służby wojskowej wnioskodawcy nie powinna zostać pominięta w postępowaniu organu wojewódzkiego. Tym samym organ wojewódzki nie rozważył kwestii ewentualnej utraty obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego w związku z jego służbą wojskową.
W tych okolicznościach zdaniem organu naczelnego nie można było uznać, że postępowanie dowodowe, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem decyzji wykazało posiadanie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Minister stwierdził, że rażące naruszenia prawa procesowego, którego dopuścił się organ wojewódzki w badanej sprawie przesądzało o konieczności uznania, iż decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Wnioskiem z dnia (...) lutego 2013 r. M. J. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M.
Zdaniem wnioskodawcy ww. decyzja nieważnościowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ukształtowaną linią orzeczniczą w kwestii dopuszczalności podważania ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Strona podkreśliła, że ewentualne naruszenia procedury administracyjnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że wprawdzie decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny jednakże skutki stwierdzenia jej nieważności są zbliżone do pozbawienia obywatelstwa polskiego - podczas gdy stosunek prawny obywatelstwa podlega ochronie konstytucyjnej. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego jest możliwe w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdy naruszenie prawa nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. We wniosku zwrócono także uwagę na błędne, zdaniem strony, uznanie przez organ, że rezerwowa służba wojskowa w państwie obcym mogła skutkować utratą obywatelstwa. Zdaniem wnioskodawcy, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego.
Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M.
W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że badanej w trybie nadzoru decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa, a tylko w takim wypadku możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie wykazała rażącego naruszenia konkretnego przepisu prawa.
Minister podkreślił w uzasadnieniu, że niewyjaśnienie przez Wojewodę Mazowieckiego tak istotnej w sprawie okoliczności jak wojskowa służba rezerwowa wnioskodawcy w armii I. spowodowało, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.
Organ naczelny stwierdził, że nie ma przepisu prawa, który zakazywałby stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia procedury administracyjnej.
Fakt, iż przy wydaniu decyzji nieważnościowej z dnia (...) stycznia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł w sposób odbiegający od głównej linii orzeczniczej nie przesądza o tym, że decyzja ta dotknięta była wadą nieważności. W tych okolicznościach organ nadzoru odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...), złożył M. J. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
W skardze podniesiono, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. jest sprzeczna z prawem. Strona skarżąca podniosła, iż w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności naruszono art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 tj. dalej jako k.p.a.) oraz art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. z 1920 r. Nr 7, poz. 44, dalej jako ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego).
Skarżący zaznaczył, że w wielu wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w podobnym stanie prawnym wskazywano, iż nie jest dopuszczalne podważanie ostatecznych decyzji stwierdzających posiadanie obywatelstwa z uwagi na uchybienia natury procesowej. Uchybienia takie, zdaniem skarżącego nie mogły być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że skuteczność powoływania się na art. 7 i 77 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego budzi poważne wątpliwości. Skarżący przywołał jako przykład wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2007/10.
Brak definicji legalnej i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie", w ocenie skarżącego, nie mogło być podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie. Stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego nie był możliwy do ustalenia na podstawie przepisów prawnych bez rozbieżności interpretacyjnych. Tego typu naruszenia nie stanowią jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że zmiana linii orzeczniczej odnośnie do traktowania służby rezerwowej na równi służbą czynną dała organowi naczelnemu pretekst do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., oddalił skargę M. J. M. Sąd wskazał, że prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r. stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. J. M. Należało zatem wykazać, iż badana w trybie nadzoru decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, co zarzucał w swoim wniosku skarżący.
Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ naczelny prawidłowo uznał, że badanej w trybie nadzoru decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r., nie można było przypisać cech rażącego naruszenia prawa.
Sąd zaznaczył, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej (np. art. 7 i 77 k.p.a.) może tylko wyjątkowo stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, jednakże fakt, że organ naczelny stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z powodu rażącego naruszenia przepisów procedury (niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy) nie przesądza o tym, iż ww. decyzja nieważnościowa Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została z rażącym naruszeniem prawa a tylko w takim wypadku możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podkreślił, że okoliczność, iż organ naczelny wydał orzeczenie odbiegające od głównej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego nie przesądza, że kwestionowana decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z powodu rażącego naruszenia przepisów procedury dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu nie było możliwe wskazanie przepisu prawa, który został w sposób rażący naruszony przez wydanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r. potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając ww. wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ponieważ błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uwzględniając zarzutu naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych art. 7, 77, 80 i art. 138 § 1 k.p.a. z powodu odmowy stwierdzenia przez niego nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) czerwca 2009 r. (powinno być (...) stycznia 2010 r.) pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP., art. 7, 16 i 77 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w jego wyniku doszło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji własnej tego organu z dnia (...) marca 2013 r. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., którą poświadczono posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego ze względu na przedmiot postępowania, wskazaną wówczas przez MSWiA podstawę do stwierdzenia nieważności, a także ukształtowaną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego brak było podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Mazowieckiego, a wydana w tych okolicznościach decyzja organu naczelnego jako naruszająca fundamentalną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych winna zostać uznana za wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 16 i 77 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że występując o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. miał na uwadze panującą wówczas linię orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności podważania ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Według niej decyzje nieważnościowe organów naczelnych podważające ostateczne decyzje dotyczące obywatelstwa polskiego były dotknięte wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Skarżący przytoczył stanowisko NSA w sprawie dotyczącej stwierdzenia obywatelstwa polskiego według, którego "stosunek prawny obywatelstwa polskiego podlega tymczasem szerokiej ochronie konstytucyjnej, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji, którą stwierdzono posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja narusza prawo w sposób rażący. Reasumując, stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa".
Skarżący zauważył, że powodem stwierdzenia przez MSWiA nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z (...) października 2007 r. było rażące naruszenie prawa polegające na oparciu przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń faktycznych na rzekomo niepełnej informacji odnoszącej się do odbywania przez skarżącego służby wojskowej w państwie obcym. Podkreślił, że w chwili wystąpienia z wnioskiem przez M. J. M. jak również w momencie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia (...) października 2007 r. organy administracji kierowały się jednolitą wykładnią art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zgodnie z nią wyłącznie wstąpienie do czynnej służby wojskowej w Państwie obcym skutkowało utratą obywatelstwa polskiego. Dalej wskazano, że wobec braku definicji legalnej pojęcia "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" oraz braku orzecznictwa organy odwoływały się do poglądów przedstawicieli nauki z okresu przedwojennego. W ocenie skarżącego już sam ten fakt nie dawał podstawy do przyjęcia oczywistego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 11 pkt 2 ustawy. Stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego nie był bowiem możliwy do ustalenia na podstawie przepisów prawnych bez rozbieżności interpretacyjnych.
Skarżący zaznaczył, że stan ten uległ zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06. W wyroku tym NSA stwierdził, że art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej. W szczególności przepis ten nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej.
W ocenie skarżącego powyższe stanowisko wpłynęło na zmianę wykładni przez organy administracji art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz zapoczątkowało falę podważania ostatecznych decyzji administracyjnych w przedmiocie posiadania obywatelstwa polskiego.
Skarżący stwierdził, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż przy wykładni art. 11 ww. ustawy należy odwoływać się do wykładni celowościowej i historycznej, a ponadto, że w pewnych sytuacjach wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym nie prowadziło do utraty obywatelstwa polskiego (przymusowe wcielenie, szczególne okoliczności wstępowania Polaków do służby wojskowej w państwach prowadzących wspólną walkę przeciwko Niemcom w czasie II wojny światowej).
Według skarżącego powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o tym, że stosowanie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie ma charakteru bezwzględnego i możliwe są rozbieżne interpretacje spornego przepisu. W sytuacji rozbieżnej interpretacji, wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. nawet gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo za słuszniejszą. Zatem rozbieżność interpretacji nie może stanowić podstawy do podważenia ostatecznych decyzji poświadczających obywatelstwo polskie.
Zdaniem skarżącego, Wojewoda Mazowiecki na podstawie obowiązującego w chwili wydania decyzji stanu prawnego i kierując się jednolitą wykładnią prawa w odniesieniu do art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy zarówno pod kątem nabycia jak i utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego.
W trakcie postępowania administracyjnego organ administracji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, który stanowił podstawę do ustalenia w ramach swobodnej oceny dowodów faktu nabycia i posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Dokonał również oceny materiału dowodowego pod względem wystąpienia okoliczności wskazujących na utratę przez niego obywatelstwa polskiego dysponując oficjalnym zaświadczeniem z Wojska Obrony I. Brak było również powodów dla uznania, że decyzja Wojewody Mazowieckiego zapadła niezgodnie z właściwością miejscową.
W związku z tym w ocenie skarżącego brak było podstaw do uznania, iż decyzja ostateczna wydana została bez najmniejszych wątpliwości z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nadmienił, że zaskarżenie decyzji MSWiA z (...) stycznia 2010 r. w trybie zwykłym najprawdopodobniej doprowadziłoby do jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem art. 16 k.p.a.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. J. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy zaznaczyć, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych (dalej jako MSW) w dniu (...) kwietnia 2013 r. decyzji dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., którą ostatecznie stwierdzono, iż skarżący posiada obywatelstwo polskie. Zatem przedmiotem rozważań Sądu I instancji w niniejszej sprawie było ustalenie czy MSW słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. polegające na tym, że Wojewoda Mazowiecki nie przeprowadził postępowania w sposób umożliwiający bezsprzeczne stwierdzenie posiadania przez M. J. M. obywatelstwa polskiego.
W decyzji z dnia (...) stycznia 2010 r. organ naczelny stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki podczas prowadzonego w 2007 r. postępowania nie wziął pod uwagę, że wnioskodawca przedłożył dokument, z którego wynika, iż został w 1950 r. powołany do służby rezerwowej w armii I. Mając to na uwadze Minister podkreślił, że służba rezerwowa jest jednym z rodzajów służby wojskowej, czego nie rozważył organ wojewódzki poświadczając posiadanie obywatelstwa polskiego. Organ wskazał wówczas, że tak ważna okoliczność dotycząca służby wojskowej wnioskodawcy nie powinna zostać pominięta w postępowaniu organu wojewódzkiego. Tym samym organ wojewódzki nie rozważył kwestii ewentualnej utraty obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego w związku z jego służbą wojskową. Uchybienie to zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z (...) października 2007 r.
W związku z powyższym decyzja poświadczająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Należy zauważyć, że skarżący nie wystąpił z nowym wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego ani ze skargą na powyższą decyzję do sądu administracyjnego. Zatem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego stała się ostateczna. W związku z tym możliwe jest orzeczenie w tym zakresie przez organy administracji.
W tych okolicznościach skarżący złożył w dniu (...) lutego 2013 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MSWiA z dnia (...) stycznia 2010 r.
Należy zaznaczyć, że w trybie nieważnościowym organ zobligowany jest ustalić, czy występują przesłanki z art. 156 k.p.a. umożliwiające stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji, miedzy innymi, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa. Pod tym pojęciem tym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumie się takie naruszenie prawa, które jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.
We wspomnianym wyżej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. zarzucono, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo bowiem jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ukształtowaną linią orzeczniczą w kwestii dopuszczalności podważania ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Skarżący wskazał, że charakter decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2007 r. (ostateczna) oraz jej przedmiot (stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) uniemożliwiał stwierdzenie nieważności takiej decyzji bowiem w czasie orzekania przez MSWiA w orzecznictwie panował ugruntowany pogląd, że pozbawienie obywatelstwa polskiego wobec zasady jego niezbywalności określonej w art. 34 ust. 2 Konstytucji RP może nastąpić w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdy naruszenie prawa nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Ponadto stwierdzono, że ewentualne naruszenia procedury administracyjnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze ww. zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji MSWiA z (...) stycznia 2010 r. NSA stwierdza, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał by w poprzednio prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z (...) października 2010 r. organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 k.p.a. Organ dokonuje ustaleń stanu faktycznego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie zgodnie z regułami określonymi w art. 75 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ stosownie do art. 80 k.p.a. uznaje bądź odmawia uznania za udowodnioną okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego utrata obywatelstwa polskiego następuje przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcem bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcem, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu.
W związku z tym, że istniał dokument poświadczający służbę skarżącego w siłach rezerwowych Izraela, to organ powinien wziąć tę okoliczność pod rozwagę i ocenić jak okoliczność ta wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. MSWiA nie przesądzał w decyzji z (...) stycznia 2010 r. o tym czy należało odmówić posiadania obywatelstwa, czy też potwierdzić jego posiadanie. Minister stwierdził, że Wojewoda nie poczynił w tym zakresie ustaleń co z racji przedmiotu sprawy miało istotne znaczenie dla prawidłowości postępowania i wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, które to uchybienie można było uznać za rażące naruszenie prawa wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje kwalifikacja przepisu jako przepisu prawa materialnego czy procesowego. By uznać, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, naruszenie normy prawa ma być niewątpliwe (sprzeczne z treścią przepisu), możliwe do stwierdzenia wprost w zestawieniu z treścią przepisu, za uchyleniem zapadłego rozstrzygnięcia przemawiają względy gospodarcze, ekonomiczne. Te przesłanki wypełniało postępowanie Wojewody niezgodne z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a.
MSWiA stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nie określał kierunku rozstrzygnięcia a jedynie widział oczywiste naruszenie procedury.
Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej, że naruszenie procedury zwłaszcza w sprawach o posiadanie obywatelstwa polskiego ze względu na skutki stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa (utrata obywatelstwa) według ukształtowanej linii orzecznictwa nie zasługuje na uznanie za rażące naruszenia prawa nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że decyzja wydana wbrew poglądowi orzecznictwa może być uznana za rażące naruszenie prawa.
Z sytuacją taka mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ administracji w zaskarżonych do Sądu decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji MSWiA z dnia (...) stycznia 2010 r. właśnie to wskazał jako podstawę wydania decyzji odmownej. Uznano, że zajęcie przez organ stanowiska odmiennego od panującego poglądu orzecznictwa nie jest rażącym naruszeniem prawa. Pogląd orzecznictwa to nie przepis prawa. Rażące naruszenie prawa jest powiązane z oczywistym naruszeniem przepisu prawa. Ciężko uznać, że by pogląd orzecznictwa można było zrównać z przepisem prawa. Pogląd orzecznictwa wskazuje na określoną wykładnię przepisu prawa ale tym przepisem nie jest. Zatem nie da się rażąco naruszyć poglądu orzecznictwa, które odnosi się do rozumienia danego przepisu.
W związku z powyższym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, z faktu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej (np. art. 7 i 77 k.p.a.) może tylko wyjątkowo stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, nie wynika, że organ naczelny, który stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z powodu rażącego naruszenia przepisów procedury (niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy) dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że tylko w takim wypadku możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
NSA podziela również stanowisko Sądu I instancji, że okoliczność, iż organ naczelny wydał orzeczenie odbiegające od głównej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego nie przesądza, że kwestionowana decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z powodu rażącego naruszenia przepisów procedury dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec nie wskazania przez skarżącego przepisu prawa, którego zastosowanie lub brak zastosowania prowadziłby do wniosku o oczywistym naruszeniu przepisów prawa należało uznać, jak to uczynił Sad I instancji, że brak było podstaw dla przyjęcia, że organy bezzasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji MSWiA z (...) stycznia 2010 r.
Skarżący kasacyjnie w swej argumentacji zdaje się zmierzać do wykazania, że wydanie decyzji wbrew panującej linii orzeczniczej należy traktować jak rażące naruszenie prawa. Twierdzenia takie są nieuzasadnione. Stawianie znaku równości pomiędzy wydaniem decyzji wbrew powszechnie uznawanym za słuszne poglądom orzecznictwa nie jest tym samym co wydanie decyzji niezgodnej z przepisem prawa, choćby nawet naruszenie tego przepisu (przepis procedury) było oceniane odmiennie odnośnie do wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy czy też ewentualne skutki jakie stwierdzenie nieważności w oparciu o taki przepis może wywołać (utrata obywatelstwa).
MSWiA wydając decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r., którą poświadczono obywatelstwo polskie skarżącego kierował się koniecznością wyjaśnienia wpływu informacji o służbie skarżącego w siłach rezerwowych Izraela na potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Skoro uznał, że postępowanie w tym zakresie nie zostało przez Wojewodę Mazowieckiego przeprowadzone to świadczyło to o oczywistym naruszeniu przepisów prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne było stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wyjaśnienie tej okoliczności miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie uważa, że działanie MSWiA było obliczone na odmowę posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego albowiem niedługo po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w dniu (...) października 2007 r., w dniu 21 grudnia 2007 r. został wydany wyrok NSA sygn. akt II OSK 1783/06, zgodnie z którym art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, w szczególności nie ogranicza tego pojęcia do czynnej służby wojskowej. W związku z czym ponowne wydanie decyzji w tym zakresie mogłoby zostać rozstrzygnięte negatywnie dla skarżącego. W ocenie NSA, okoliczność powyższa również nie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nie istnieje przepis prawa zakazujący właściwym do tego organom inicjowania z urzędu i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Organ skorzystał z przysługujących na podstawie art. 157 k.p.a. uprawnień. Ponadto musiał wykazać, że w tym postępowaniu zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Uznał, że wystąpiło rażące naruszenie przepisów prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem mógł kwestionować prawidłowość tak wydanej decyzji składając środki zaskarżenia lub po ich wyczerpaniu wnosząc skargę do sądu administracyjnego.
Zdaniem NSA, wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji MSW z dnia (...) kwietnia 2013 r. i zastosował środki przewidziane z przepisami ustawy (oddalił skargę). Sąd nie uchybił też obowiązkowi prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku, w tym m.in. przedstawienia stanu sprawy, zarzutów skargi, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd wskazał co było przedmiotem skargi (decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji nieważnosciowej) i przedstawił jakie warunki muszą być spełnione by stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej. Następnie Sąd odmówił uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie dopatrzył się w postępowaniu organów ani naruszenia przepisów materialnych ani przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. O oddaleniu skargi zadecydował fakt, że decyzji MSWiA z dnia (...) stycznia 2010 r. nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa. Sąd nie wyszedł także poza granice zaskarżenia stosownie do art. 134 p.p.s.a. orzekał w zakresie stwierdzenia nieważności nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie stosował środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji stosownie do art. 135 p.p.s.a. bowiem takiego naruszenia nie stwierdził.
Podsumowując słusznie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja MSW z (...) kwietnia 2013 r. musi zostać poddana ocenie na podstawie tych samych kryteriów co decyzja, której stwierdzenia nieważności we wniosku z dnia (...) lutego 2013 r. domaga się skarżący. Jeśli nie wykazano, że decyzja ta została wydana w warunkach z art. 156 k.p.a. w szczególności z rażącym naruszeniem prawa to niemożliwe było aby organ wydał decyzję stwierdzającą nieważność. Słusznie uznał Sąd I instancji, że wydanie decyzji odbiegającej od głównej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego (naruszenie procedury jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o posiadaniu obywatelstwa polskiego) samo w sobie nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja ta powinna zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W istocie żaden przepis prawa nie zabrania organom kierowania się w swych orzeczeniach tylko aktualnymi i powszechnie uznawanymi za prawidłowe poglądami orzecznictwa. Oczywiście sytuacją pożądaną jest, by organy stosowały się do panującego w rozstrzyganych sprawach poglądami doktryny i orzecznictwa, ale z nieprzestrzegania tegoż zalecenia nie wynika skutek w postaci rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się bezpodstawne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
