II OSK 749/11 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 marca 2012 r.
II OSK 749/11
Stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego.
TEZA aktualna
Stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względniej niezbywalności obywatelstwa polskiego i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, z powodu rażącego naruszenia prawa, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący.
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.).
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny, del. Zdzisław Kostka.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa2109/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
1. uchyla zaskarżony wyrok,
2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) września 2010 r.
3. zasądza na rzecz skarżącej R. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez zmarłego ojca skarżącej J. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) października 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2010 r. stwierdzającą nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. S., syna S. F. S. i N. S. S. z domu B., urodzonego w dniu (...) lipca 1914 r. w B. W uzasadnieniu Minister wskazał, że dla rozstrzygnięcia kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o obywatelstwie Państwa Polskiego", która obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego. Ojciec skarżącej nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie w dniu (...) lipca 1914 r. na podstawie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Jednakże w dniu 22 sierpnia 1950 r. utracił obywatelstwo polskie, na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, ponieważ wstąpił do służby rezerwowej w wojsku Izraela. Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda Mazowiecki stwierdzając posiadanie obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej rażąco naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego stanowiący, że utrata obywatelstwa polskiego następuje przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. W aktach sprawy znajduje się wydane w dniu 3 kwietnia 2005 r. przez Wojsko Obrony Izraela zaświadczenie o powołaniu ojca skarżącej do służby w rezerwie z dniem 22 sierpnia 1950 r., którą zakończył on w dniu 28 lutego 1952 r. W ocenie organu służba w rezerwie oznacza podleganie izraelskim władzom wojskowym i jest równoznaczna z gotowością do służby czynnej w armii na wypadek wojny w obronie interesów danego państwa, w tym przypadku Izraela, będąc jednym z rodzajów służby wojskowej w armii izraelskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku ojca skarżącej, który nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie, została spełniona przesłanka z pkt 2 art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, ponieważ jak wynika z przedłożonego zaświadczenia z dnia 3 kwietnia 2005 r. wydanego przez Siły Obrony Izraela należał on do sił rezerwowych w okresie od dnia 22 sierpnia 1950 r. do dnia 28 lutego1952 r. Z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 z późn. zm.) obowiązującej w dacie powołania ojca skarżącej do służby rezerwowej wynika, że powszechny obowiązek wojskowy obejmował obowiązki zgłaszania się do rejestracji, stawania do poboru i odbywania służby wojskowej. Przepis art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawężał przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ograniczał pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Każde zatem wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, skutkowało utratą z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Skoro ojciec skarżącej wstąpił jako obywatel Izraela do obowiązkowej służby rezerwowej w izraelskiej armii, organ słusznie uznał, że utracił on obywatelstwo polskie z dniem wstąpienia do wojska izraelskiego, ponieważ tym samym spełnił przesłankę utraty obywatelstwa polskiego wymienioną w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Sąd uznał zatem, że prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184 Konstytucji RP, art. 6,7, 16,77, 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, a także art. 3 § 1 i 2, art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Skarżąca zakwestionowała istnienie podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Przede wszystkim jej zdaniem, ani Sąd, ani Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonali oceny odnośnie stopnia i charakteru naruszonego prawa, w szczególności czy doszło do rażącego naruszenie prawa, czy jedynie do błędnej wykładni przepisu bądź jego niewłaściwego zastosowania. Ustawa o obywatelstwie Pastwa Polskiego nie zawierała definicji legalnej pojęcia "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie". Zdaniem skarżącej sformułowanie to jest niejasne i w tym zakresie są rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie. Na poparcie tych twierdzeń skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń NSA, z których ma wynikać, że stosowanie art. 11 pkt 2 nie ma charakteru jednoznacznego i możliwe są rozbieżne jego interpretacje. Z tego względu, mimo wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, brak było podstaw do ustalenia, iż charakter tego naruszenie był oczywisty i skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną złożonym w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji - Naczelnika Wydziału do Spraw Obywatelstwa Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji MSWiA B. C. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dni (...) października 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, strona może uzupełnić podstawy kasacyjne poprzez wskazanie dodatkowych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Dlatego też należy przyjąć, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. bp.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przytoczone w piśmie skarżącej z dnia 1 marca 2011 r., są objęte skargą kasacyjną (odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącej 14 lutego 2011 r.)
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Po drugie, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2010 r. została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerne rozważania co do charakteru postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie przedstawił przekonywującego stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda dysponował dokumentem w postaci zaświadczenia z dnia 3 kwietnia 2005 r. wydanego przez Siły Obrony Izraela, w którym stwierdzono, że J. S. (ojciec skarżącej) został powołany do służby rezerwowej od 22 sierpnia 1950 r. do 28 lutego 1952 r. i nie odbywał służby regularnej. Mimo, że decyzja Wojewody z dnia (...) czerwca 2005 r. nie zawiera uzasadnienia można przyjąć, iż Wojewoda potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego ojca skarżącej ustalając, że nie utracił obywatelstwa polskiego, ponieważ nie wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Kwestionowana decyzja została zatem oparta na ustaleniu, że ojciec skarżącej nie odbywał regularnej służby wojskowej a był powołany do służby rezerwowej (w rezerwie) oraz na ocenie prawnej, że odbywanie służby rezerwowej nie oznaczało wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym i nie powodowało z mocy prawa utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W tym stanie rzeczy, w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody, konieczne było dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie Wojewody rażąco naruszało przepis art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, albowiem z tego powodu organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji.
W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że ustawowy zwrot "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220), który stanowił, iż obywatel polski traci obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmuje obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej. Na gruncie tych przepisów było prezentowane stanowisko, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym (przyjęcie obowiązków w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej) oznacza odbywanie służby wojskowej w sposób czynny, a nie tylko poprzez powołanie do służby rezerwowej. Takie rozumienie tych przepisów nie może być ocenione jako rażące ich naruszenie, mimo że sądy administracyjne ostatecznie opowiedziały się za innym rozumieniem tych przepisów i przyjmują, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym miało miejsce także w sytuacji, gdy obywatel polski dobrowolnie przyjął obywatelstwo obce, skutkiem czego było objęcie go obowiązkiem wojskowym w państwie obcym i powołanie do służby rezerwowej w tym państwie. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06; z dnia 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08; z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który akceptował stanowisko Ministra, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, z tego tylko powodu, że Wojewoda wadliwie ocenił, iż powołanie ojca skarżącej do służby rezerwowej w Izraelu nie powodowało utraty obywatelstwa polskiego. Jakkolwiek rozumienie tego przepisu przyjęte przez Wojewodę odbiega od prawidłowej wykładni tego przepisu, to jednak nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. Takie rozumienie przepisu jakie przyjął Wojewoda było prezentowane także w orzecznictwie sądowym (np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, z dnia 18 grudnia 2007 r. IV SA/Wa 2254/07). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga w każdym przypadku ustalenia prawidłowej treści przepisu, z którym wiąże się zarzut jego naruszenia oraz dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia tego przepisu przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., OSK 221/04). W okolicznościach tej sprawy organ nadzoru nie wykazał, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stanowisko organu nadzoru sprowadza się do stwierdzenie, że skoro przyjmowane jest inne rozumienie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, niż przyjęte przez Wojewodę, to tym samym decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To stanowisko podzielił także Sąd pierwszej instancji.
Należy także mieć na uwadze, że jakkolwiek decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, to jednak stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza, że skutki tego rozstrzygnięcia są podobne do pozbawienia obywatelstwa. Trzeba więc uwzględnić, że z przepisów konstytucyjnych wynika szczególna ochrona stosunku prawnego obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP - obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie). W wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10 wyrażono trafny pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względniej niezbywalności obywatelstwa polskiego i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, z powodu rażącego naruszenia prawa, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący.
Uzasadniony jest również zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika kierowanej przez organ jednostki organizacyjnej, który podlegał wyłączeniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 przyjęte zostało trafne stanowisko, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oparte jest na tych samych zasadach co postępowanie odwoławcze, a wobec tego zgodne z Konstytucją jest stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w taki sposób, iż przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 wyjaśniono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. To stanowisko podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. SK 3/11. Stanowisko przyjęte we wskazanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że według zgodnej z Konstytucją wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie - Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez ministra podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że zaskarżoną decyzję wydała ta sama osoba, która wydała decyzję z dnia (...) września 2010 r. Okoliczność ta stanowiła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. bp.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Mając na uwadze, że uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188p.p.s.a. Rozpoznając skargę należało ją uwzględnić z wyżej przytoczonych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b w związku z art. 135p.p.s.a., obejmując orzekaniem także decyzję Ministra z dnia (...) września 2010 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot opłat sądowych i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych za pierwszą i drugą instancję.
