II OSK 2385/14 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 czerwca 2016 r.
II OSK 2385/14
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.).
Sędziowie NSA: Zofia Flasińska, Barbara Adamiak.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 672/14 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego
1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z (...) lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z (...) grudnia 2009 r. Wojewoda (...) nie uwzględnił wniosku E. B., która wniosła o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego po ojcu w oparciu o ustawę z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44). Wnioskodawczyni urodziła się 27 lutego 1939 r. w USA jako córka R. G. i H. W dniu 24 października 2013 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z powodu ujawnienia dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi orzekającemu. Postanowieniem z (...) listopada 2013 r. Wojewoda (...) wznowił postępowanie zakończone decyzją z (...) grudnia 2009 r. w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie organ ten decyzją z (...) grudnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z (...) grudnia 2009 r. E. B. wniosła odwołanie od tej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z (...) lutego 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji z (...) grudnia 2013 r. oraz uchylił ostateczną decyzję Wojewody (...) z (...) grudnia 2009 r. i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawczynię.
Minister wskazał, że akt małżeństwa rodziców stanowi potwierdzenie okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji i nieznanej organowi, a wskazującej, że wnioskodawczyni urodziła się ze związku małżeńskiego rodziców. Należało dlatego uchylić decyzję Wojewody (...) z (...) grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Decyzja z (...) grudnia 2009 r. dotknięta jest wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą wydania decyzji z (...) grudnia 2009 r. były braki w materiale dowodowym, we wznowionym postępowaniu organ dysponuje całością materiału dowodowego i możliwe jest orzeczenie co do kwestii potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Minister wywiódł, że wnioskodawczyni jako dziecko ślubne mogła nabyć obywatelstwo polskie przez urodzenie wówczas, gdyby w dacie jej urodzenia obywatelstwo to posiadał jej ojciec. Minister ustalił, że R. G. urodził się w 1905 r. w (...) (według dokumentów amerykańskich w (...)) na obszarze ówczesnego Cesarstwa Rosyjskiego jako syn B. G. oraz D. G. Po zajęciu Podola przez Rosję Sowiecką w 1922 r. przedostał się wraz z rodziną do Warszawy i wyemigrował do Stanów Zjednoczonych. Nie nabył on obywatelstwa polskiego w trybie art. 2 pkt 1 pkt d) ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Wschodnia granica Polski została ukształtowana na mocy Traktatu Ryskiego z 18 marca 1921 r. wskutek czego, ta część terytorium byłego Cesarstwa Rosyjskiego nie została włączona do Państwa Polskiego, ale do Rosji, co w świetle powołanego przepisu oznacza, że ojciec skarżącej nie nabył polskiego obywatelstwa.
W ocenie Ministra, znajdujące się w aktach sprawy polskie paszporty emigracyjne wydanych rodzinie G. w związku z emigracją do USA w 1922 r. przez Komisarza Rządu na m.st. Warszawę stanowią również dowód tego, że ojciec wnioskodawczyni nie nabył obywatelstwa polskiego. W dokumentach tych zaświadczono, że ich posiadacze są obywatelami Imperium Rosyjskiego i będąc obywatelami państwa obcego mają dozwolony pobyt w Warszawie do wskazanych dat.
Minister stwierdził, że R. G. nie nabył obywatelstwa polskiego przed emigracją w 1922 r. do USA. Brak również dowodów, aby nabył takie obywatelstwo w późniejszym czasie. Konsekwentnie jego córka E. B. nie nabyła takiego obywatelstwa poprzez urodzenie na podstawie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podzielił argumentację Ministra zawartą w zaskarżonej decyzji i odniósł się do dokumentów podpisanych przez R. G., w których wskazywał różną przynależność państwową. W ocenie Sądu I instancji dokumenty te nie mogą stanowić dowodu na posiadanie przez ojca skarżącej polskiego obywatelstwa, bo po pierwsze R. G. był niekonsekwentny w kwestii samookreślenia przynależności państwowej, a po drugie wskazane dokumenty nie zostały wytworzone w oparciu o obiektywne dowody np. zapisy w księgach, lecz są inkorporacją wyłącznie oświadczeń zainteresowanego na konkretne potrzeby. Kluczowymi dowodami w sprawie są natomiast paszporty, które prezentują szczególną moc dowodową na podstawie art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji wywiódł, że skarżąca zakwestionowała możliwość wydania paszportu polskiego dla osoby, która w dacie jego wydania nie miała obywatelstwa polskiego. Zanegowano zatem nie to, co zostało zaświadczone w tych paszportach, tj. że jej ojciec i dziadkowie byli obywatelami Imperium Rosyjskiego, lecz podważono podstawę prawną wydania takich paszportów.
Sąd I instancji nie uznał za celowe włączenie do akt sądowych i zapoznanie się z przywołanymi w skardze regulacjami dotyczącymi wydawania paszportów z tego względu, że nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, którą skarżąca chciałby udowodnić powołanymi okólnikami, zarządzeniami oraz instrukcjami sprowadza się do tezy, że wydanie paszportów polskich nie było dopuszczalne osobom nie posiadającym obywatelstwa polskiego. W ten sposób skarżąca próbuje wywieść pozytywną przesłankę tj. posiadanie obywatelstwa polskiego. W ocenie Sądu I instancji wyeliminowanie paszportów jako dowodu w sprawie nie wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia, ponieważ z żadnych innych dowodów, a także w świetle obowiązującej wówczas ustawy z 1920 r. nie wynika, że kiedykolwiek rodzina G. legitymowała się polskim obywatelstwem. W ocenie Sądu I instancji organ przeanalizował postanowienia art. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego i trafnie wywiódł, że wejście w życie tej ustawy ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny nie powodowało uzyskania obywatelstwa polskiego. Brak również dowodów, aby nabyli to obywatelstwo już po wejściu w życie tej ustawy. Sąd I instancji nie uwzględnił argumentacji skarżącej, że nie można wykluczyć, że została spełniona przesłanka do nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Przepis ten dotyczył osób osiedlonych w Państwie Polskim, tj. zapisanym lub takim, które miały prawo być zapisane do ksiąg stałej ludności byłego Królestwa Polskiego w dacie 31 stycznia 1920 r. Po pierwsze wnioskodawczyni nigdy nie powoływała się na tę okoliczność i nie podnosiła, że ojciec jej przybył na teren byłego Królestwa Polskiego przed 31 stycznia 1920 r. Faktem jest, że organ nie prowadził w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, tj. kiedy dokładnie rodzina G. przybyła do Warszawy. Jedyną informację o przybyciu R. G. na terytorium Polski zawiera notatka prasowa sporządzona przez S. C. Z niej wynika, że R. G. przybył do Warszawy po "oddaniu Podola Rosji". Ustalenie zaś granic pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Rosją Sowiecką nastąpiło na mocy Traktatu Ryskiego podpisanego w Rydze 18 marca 1921 r. Celem powołanego przepisu art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 20 stycznia 1920 r. było objęcie ochroną ludności stale zamieszkującej na terenie byłego Królestwa Polskiego. Tymczasem rodzina G. nie zamieszkiwała nigdy na tym terenie, lecz dopiero przybyła do Warszawy na skutek wojennych działań i ustalenia granic Rzeczpospolitej na mocy Traktatu Ryskiego.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez E. B. zaskarżono wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez uznanie, że ojciec skarżącej R. G. nie nabył obywatelstwa polskiego;
2) niewłaściwe zastosowanie art. 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez uznanie, że skarżąca nie nabyła z chwilą urodzenia obywatelstwa polskiego po ojcu;
3) naruszenie art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c., art. 151 , a także art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 75 , 76 , 77 , 80 , 107 § 1 i 3 i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego spowodowane: niewyjaśnieniem podstawy prawnej wydania R. G. polskiego paszportu, nieuwzględnieniem części załączonych dowodów, z których wynikało zamieszkiwanie R. G. i jego rodziców przed wyjazdem z Polski w 1922 r. na stałe do USA w Warszawie, tj. na terytorium Państwa Polskiego w rozumieniu art. 2 lit. a ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz deklarowanie przez niego przynależności do Państwa Polskiego, co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie konieczna była analiza przepisów regulujących wydawanie polskich paszportów pod kątem dopuszczalności wydania takiego paszportu cudzoziemcowi. Wywodziła, wskazując na powołane już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie regulacje prawne, że nie było podstaw prawnych do wydania cudzoziemcowi polskiego paszportu, a mógł on być wydany wyłącznie obywatelowi polskiemu dla potwierdzenia przynależności państwowej. Z tych względów polskie paszporty wydane w 1922 r. R. G. i jego rodzinie mogły być wydane wyłącznie obywatelom polskim.
Adnotacja w takim paszporcie o posiadaniu obywatelstwa Imperium Rosyjskiego powinna podlegać ocenie na zasadach ogólnych w konfrontacji z innymi zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Wszechstronna ocena materiału dowodowego wymaga uwzględnienie dokumentów, w których R. G. deklarował polską przynależność państwową, tj. świadectwo przybycia do USA, deklaracja intencji i akt małżeństwa. Skarżąca zarzuciła także, że Sąd I instancji nie zakwestionował błędnych ustaleń Ministra dokonanych z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, że R. G. i jego rodzice w czasie pobytu na terytorium Państwa Polskiego nie dopełnili procedury przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, a czas pobytu w Warszawie poświęcili na przygotowanie do wyjazdu do USA. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji niekonsekwentnie dokonał analizy wpisów w paszportach ojca skarżącej i jego rodziców, ponieważ z jednej strony uznał za wystarczający i miarodajny wpis o obcej przynależności państwowej, z drugiej zaś pominął znaczenie wpisu o zamieszkiwaniu. W paszportach tych jako miejsce zamieszkania wskazano Warszawę, co dowodzi, że ojciec skarżącej i jego rodzice musieli być osiedleni na terytorium Państwa Polskiego w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, zatem nabyli polskie obywatelstwo.
Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z (...) lutego 2014 r., a także o zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta przede wszystkim polegała na niewystarczającym odniesieniu się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 76 § 1, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy i niewyjaśnieniu podstawy prawnej wydania R. G. polskiego paszportu. Sąd I instancji naruszył w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca przed Sądem I instancji podniosła, że organ dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności wynikających z paszportów rodziny G., uznając za rozstrzygające wpisy o obywatelstwie Imperium Rosyjskiego i świadczące o nieposiadaniu obywatelstwa polskiego. Nie wyjaśniono natomiast jaka była podstawa prawna wydania tych paszportów. Z akt sprawy wynika, że ojcu skarżącej i jego rodzicom w sierpniu 1922 r. Komisarz Rządu na m.st. Warszawę wydał paszporty Rzeczypospolitej Polskiej na wyjazd za granicę. Z faktu wydania R. G. polskiego paszportu skarżąca wywodziła, że posiadał on polskie obywatelstwo. Argumentowała, że w 1922 r. nie istniała żadna regulacja prawna dająca podstawę do wydania paszportu cudzoziemcowi, zatem paszport taki mógł być wydany wyłącznie osobie posiadającej polskie obywatelstwo. Na poparcie tej argumentacji skarżąca odwołała się do zarządzeń, okólników i instrukcji regulujących kwestie paszportowe w pierwszych latach po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, w tym obowiązujących w 1922 r. Wskazała, że kwestia adnotacji w paszporcie o posiadaniu obywatelstwa Imperium Rosyjskiego powinna podlegać ocenie na zasadach ogólnych w konfrontacji także z tymi dokumentami. Sąd I instancji w niewystarczający sposób odniósł się do powyższego zarzutu, sprowadzając swą argumentację do ogólnego stwierdzenia, że nie jest celowe zapoznanie się z powołanymi przez skarżącą regulacjami dotyczącymi wydawania paszportów, ponieważ nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pominął tym samym istotę argumentacji strony skarżącej, która z faktu wydania jej ojcu polskiego paszportu wywodziła, że miał polskie obywatelstwo. Nie wyjaśnił przy tym w sposób dostateczny powodów, dla których takie rozumowanie skarżącej należałoby uznać za błędne. Nie można też uznać, że twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do WSA w Warszawie, zmierzają do podważenia ważności wydanych paszportów. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości wydania tych dokumentów i nie dąży do wyeliminowania ich jako dowodów w sprawie, ale z faktu ich wydania wywodzi fakt posiadania przez jej ojca polskiego obywatelstwa. Zarzuty podniesione w sprawie sprowadzają się do podważenia ustalenia organu, uznanego przedwcześnie przez Sąd I instancji za prawidłowe, że R. G. nie był obywatelem polskim z uwagi na wpis w paszporcie o posiadaniu przez niego obywatelstwa Imperium Rosyjskiego. Wpis taki korzysta z domniemania prawdziwości jako dokument urzędowy, zgodnie z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., co nie czyni go niewzruszalnym, a jego prawdziwość może zostać obalona wszelkimi środkami dowodowymi. Wypada dodać, że wpis o obywatelstwie Imperium Rosyjskiego budzi wątpliwości np. z tego względu, że w dacie wydania paszportów Imperium Rosyjskie już nie istniało. Jego koniec datuje się na 1917 r. w związku z wydarzeniami przewrotu zbrojnego w Rosji. Powyższe okoliczności wskazują, że moc dowodowa wpisu o obywatelstwie w polskim paszporcie wydanym R. G. powinna być oceniona przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy włączając w to powołane przez skarżącą regulacje prawne dotyczące wydawania paszportów obowiązujące w Polsce w 1922 r. Uznanie ich za zbędne prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uchylił się w istocie od kontroli przedstawionej sprawy w kontekście zasadniczego zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przedstawione wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku czynią usprawiedliwionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c., a także art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 76, 77, 80, 107 § 1 i 3 i art. 138 § 2 k.p.a., co prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji przedwcześnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.
Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu powołanych przez skarżącą regulacji dotyczących wydawania paszportów obowiązujących w Polsce w 1922 r., a w przypadku stwierdzenia wadliwości postępowania wyjaśniającego zobowiąże organ do przeprowadzenia tego postępowania na nowo i wydania decyzji przy uwzględnieniu tych regulacji.
Na obecnym etapie postępowania, w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, przedwczesna jest ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
