Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 grudnia 2007 r.
II OSK 1780/06
TEZA aktualna
Przez urząd publiczny należało rozumieć stanowisko w służbie publicznej państwowej, samorządowej i we wszystkich instytucjach publicznoprawnych. Tego rodzaju urzędy i instytucje obowiązane są zawsze działać w interesie danego państwa, który może być niezgodny, a nawet sprzeczny z interesem państwa polskiego. Nie budzi wątpliwości, że pełnienie służby w policji obcego państwa, jest z tym obowiązkiem sprzeczne.
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms.
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (spr.), Teresa Kobylecka.
Protokolant: Anna Wieczorek.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 969/06 w sprawie ze skargi Shlomo H. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego
1.
uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,
2.
zasądza od Shlomo H. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 7 kwietnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 marca 2005 r., w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Shlomo H.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Shlomo H. (poprzednio: Szlama H.), syna Majera i Ruchli zd. P., urodził się 25 maja 1922 r. w T. jako obywatel polski. Po zakończeniu II wojny światowej skarżący wyjechał do Izraela, w dniu 17 lutego 1949 r. nabył obywatelstwo izraelskie.
Pismem z dnia 25 stycznia 2005 r. Wydział Konsularny Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Tel-Awiwie przesłał do Wojewody Łódzkiego wniosek skarżącego o stwierdzenie posiadania bądź utraty obywatelstwa polskiego. Wojewoda Łódzki w decyzji z dnia 15 marca 2005 r. orzekł, że skarżący stracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm., dalej: ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego) w związku ze służbą w policji izraelskiej, którą odbył w okresie 20 marca 1949 r. - 1 czerwca 1979 r. Zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, uznał bowiem, że stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego nie jest tożsame z odmową stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, zaś skarżący w istocie żądał stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wojewody, że podjęcie przez skarżącego służby w policji izraelskiej było przyjęciem urzędu publicznego w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co skutkowało utratą obywatelstwa polskiego z mocy prawa z dniem 20 marca 1949 r., tj. z dniem podjęcia tej służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Shlomo H. uznał, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla ustalenia, czy skarżący poprzez podjęcie pracy w policji izraelskiej, czy też poprzez przyjęcie obywatelstwa tego państwa, utracił z mocy prawa obywatelstwo polskie, niezbędne było poczynienie ustaleń na okoliczność podlegania przez niego powszechnemu obowiązkowi wojskowemu. Kwestia stosunku skarżącego do powszechnego obowiązku wojskowego pozostała poza oceną organów, co nie pozwalało stwierdzić, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - tj. art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 52, poz. 320). Przepisy powołanych aktów prawnych utratę obywatelstwa polskiego osób podlegających powszechnemu obowiązkowi wojskowemu uzależniały od uzyskania zwolnienia od tego obowiązku, bądź nie podlegania takiemu obowiązkowi. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd polecił organom ponadto zbadać, czy skarżący występował do władz polskich o zgodę na przyjęcie obywatelstwa lub przyjęcie urzędu publicznego.
W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Shlomo H. na decyzję z 7 kwietnia 2006 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W przekonaniu strony skarżącej, utrata obywatelstwa polskiego przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego organu następowała z mocy prawa (art. 11 pkt 2), zaś utrata obywatelstwa polskiego przez nabycie obywatelstwa obcego, w przypadku osób obowiązanych do odbycia czynnej służby wojskowej w Polsce, uzależniona była od uzyskania zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. Tym samym, zdanie drugie art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, w brzmieniu: "Osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej, nabyć mogą obywatelstwo obce nie inaczej, jak po uzyskaniu zwolnienia z powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnymi razie wobec Państwa Polskiego nie przestaną być uważane za obywateli polskich", odnosi się wyłącznie do treści art. 11 pkt 1, który w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Wobec powyższego dokonywanie, zgodnie z zaleceniami Sądu I instancji, ustaleń na okoliczność podlegania przez skarżącego powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ uznał za zbędne.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie problem prawny dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, a także jego zastosowania. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 11 pkt 2 tej ustawy i jest uzasadniony.
I. Należy zauważyć, że art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego regulował dwie niezależne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Pierwszą z nich było nabycie obcego obywatelstwa, z zastrzeżeniem, że osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie nadal były uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich (art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 zd. 2 ustawy). Drugą przesłanką utarty obywatelstwa było przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m.st. Warszawy), wyrażonej tym drugim przypadku w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (art. 11 pkt 2 ustawy).
Już w orzecznictwie międzywojennym wskazywano na odrębność obu tytułów utraty obywatelstwa na podstawie powołanego przepisu. W wyroku z dnia 21 grudnia 1932 r. (l. rej. 5207/31, Zbiór wyroków NTA 1932, Nr 591 A, OPA 1934 tom I, poz. 551) Najwyższy Trybunał Administracyjny, stwierdził: "Ustawodawca uznał bowiem w art. 11 ustawy z 20 stycznia 1920 r., obok przyjęcia urzędu publicznego względnie wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcem, także nabycie obywatelstwa obcego za tytuł do utraty obywatelstwa polskiego. Ponieważ tytuły te są odrębne - od siebie niezależne - uznać należy, że ustawodawca, postanawiając, iż przez przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcem traci się obywatelstwo polskie, ma właśnie na myśli przyjęcie urzędu w państwie obcem, niekoniecznie pociągające za sobą nabycie obywatelstwa obcego".
Zdanie drugie art. 11 ustawy obywatelstwie Państwa Polskiego, które Sąd I instancji powiązał z przepisem art. 11 pkt 2 tej ustawy - stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji, stanowi, iż nabycie obywatelstwa obcego przez obywatela polskiego podlegającego służbie wojskowej możliwe jest o tyle, o ile właściwa polska władza wojskowa zwolni obywatela od obowiązku wojskowego. Brak takiej zgody oznacza, że zainteresowany, pomimo nabycia obywatelstwa obcego, wobec Państwa Polskiego uważany był w dalszym ciągu za obywatela polskiego. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że warunek zwolnienia z obowiązku wojskowego, sformułowany w zdaniu drugim art. 11, pozostaje w związku z normą zawartą w art. 11 pkt 2. Tymczasem treść zdania drugiego art. 11 należy odczytywać wyłącznie w związku z treścią art. 11 pkt 1 ustawy - razem stanowią one odrębną normę prawną. W zdaniu drugim art. 11 ustawodawca wskazał bowiem, że zwolnienie od służby wojskowej jest warunkiem skutecznego nabycia obywatelstwa państwa obcego, nie jest zaś warunkiem utraty obywatelstwa polskiego (gdyby tak było, dopiero wówczas przesłanki utraty obywatelstwa - zarówno tą, wskazaną w punkcie pierwszym, jak i w punkcie drugim - należałoby powiązać z treścią zdania drugiego art. 11). Reasumując, utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego mogła nastąpić na skutek wystąpienia dwóch różnych stanów faktycznych, pierwszy z nich wiązał się z nabyciem obywatelstwa państwa obcego (pkt 1), drugi - z faktem przyjęcia urzędu publicznego lub odbycia służby wojskowej w państwie obcym (pkt 2) - bez względu na to, czy wcześniej doszło do nabycia obywatelstwa obcego. Skoro zaś przy przesłance z art. 11 pkt 2 nabycie obywatelstwa obcego nie ma żadnego znaczenia, to należy uznać, że zdanie drugie omawianego artykułu może odnosić się wyłącznie do punktu pierwszego.
W tych okolicznościach należało więc zgodzić się ze stroną skarżącą, że dla utraty obywatelstwa polskiego w razie przyjęcia urzędu publicznego lub wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwych organów, nie było konieczne uzyskanie zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. Uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżący takie zwolnienie uzyskał, było niezasadne.
Należy również zauważyć, że przepis art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 52, poz. 320), na które powołał się Sąd I instancji dla uzasadnienia swojej tezy dotyczącej konieczności ustalenia, czy skarżący w dniu 20 marca 1949 r., tj. w dacie wstąpienia do policji izraelskiej, podlegał powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, w brzmieniu:
"Obywatelstwo polskie traci, kto:
1)
zgodnie z wolą swoja nabył obywatelstwo państwa innego lub
2)
bez zezwolenia Rady Ministrów Państwa polskiego przyjął urząd publiczny albo wstąpił do służby wojskowej w państwie obcem.
Postanowienia te nie mają jednak zastosowania do osób obowiązanych do czynnej służby wojskowej w Państwie Polskiem tylko wówczas, jeśli uzyskały od Ministra Spraw Wojskowych zezwolenie do nabycia obywatelstwa obcego lub do przyjęcia urzędu publicznego albo do wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcem"
- nie obowiązywał w dacie zdarzeń, które miały wpływ na utratę obywatelstwa polskiego (podjęcie służby w policji). Przepis ten, na mocy obowiązującego w dacie przyjęcia przez skarżącego urzędu publicznego w Izraelu przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 lutego 1938 r. o zmianie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP z 1938 r., Nr 16, poz. 114), otrzymał brzmienie:
"Obywatelstwo polskie traci, kto:
1)
nabył obywatelstwo państwa innego lub
2)
przyjął urząd publiczny albo wstąpił do służby wojskowej w państwie obcem bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu na m.st. Warszawę), wyrażonej w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu.
Osoby, podlegające powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, tracą obywatelstwo polskie wskutek nabycia obywatelstwa państwa innego po zwolnieniu ich od tego obowiązku".
Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej podstawę do stwierdzenia utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego powinno uwzględniać wnioski wypływające z dyrektyw wykładni systemowej. Te zaś nakazują, aby treść przepisów wykonawczych była badana z punktu widzenia zgodności z przepisami rangi ustawowej, nie zaś odwrotnie. W orzecznictwie przyjmuje się, że treść przepisu rozporządzenia nie może stanowić podstawy do wyjaśniania treści ustawy, a zatem nie może być istotnym (decydującym) argumentem za takim lub innym rozumieniem przepisu ustawowego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 2 lipca 2001 r., FPS 3/01, ONSA 2002/1/3). Na konkretny przepis prawa nie można bowiem patrzeć inaczej niż w związku z innymi właściwymi przepisami regulującymi daną kwestię, a jeśli zaś sprzeczne przepisy nie są przepisami równej rangi, sprzeczności należy eliminować mając na uwadze zasadę prymatu ustawy.
II. Odrębność wskazanych w art. 11 przesłanek utraty obywatelstwa polskiego oznacza, iż utrata obywatelstwa zachodziła wobec spełnienia co najmniej jednej z tych przesłanek. Wobec uznania, że dokonana przez organy wykładnia przepisu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego była prawidłowa, należało następnie ocenić, czy przepis ten, na podstawie którego zapadły rozstrzygnięcia organów administracji, został prawidłowo zastosowany. W tym kontekście należy przypomnieć, iż jest bezsporne w sprawie, że w okresie od 20 marca 1949 r. do 1 czerwca 1979 r. skarżący służył w policji izraelskiej bez zgody właściwego wojewody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy fakt wystarczył do zajścia skutku w postaci utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego - wypełniał bowiem dyspozycję normy zawartej w art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. Powiązanie z faktem przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym sankcji w postaci utraty obywatelstwa polskiego wywodziło się z założenia, że pełnienie takiej służby pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wierności i lojalności wobec własnego państwa. Ustawa z 1920 r. nie rozstrzygała kwestii istoty urzędu publicznego, ani kwestii stosunku prawnego, na zasadzie którego nastąpiło objęcie tego urzędu (W. Ramus: Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980 r., str. 255 i nast.). W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że ustawa z 1920 r. nie podaje definicji "urzędu publicznego". Należy podzielić pogląd strony skarżącej, że przez urząd publiczny należało rozumieć stanowisko w służbie publicznej państwowej, samorządowej i we wszystkich instytucjach publicznoprawnych. Pogląd taki wyrażano również w piśmiennictwie (zob. W. Ramus, op. cit., str. 256), wskazując, że tego rodzaju urzędy i instytucje obowiązane są zawsze działać w interesie danego państwa, który może być niezgodny, a nawet sprzeczny z interesem państwa polskiego. Nie budzi wątpliwości, że pełnienie służby w policji obcego państwa, jest z tym obowiązkiem sprzeczne.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że przez przyjęcie urzędu publicznego w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. należy rozumieć przyjęcie stanowiska kierowniczego w służbie publicznej. Taka wykładnia przepisu art. 11 pkt 2 ustawy jest nieuprawniona. Na mocy omawianej regulacji do utraty obywatelstwa polskiego dochodzi na skutek przyjęcia urzędu publicznego w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody. Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia kwestionowanego przepisu nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że w przepisie tym mowa jest o przyjęciu "kierowniczego stanowiska w służbie publicznej". Ustawa nie wskazuje takich ograniczeń. Należy przyjąć, że gdyby ustawodawca warunkował utratę obywatelstwa od przyjęcia konkretnego urzędu w służbie publicznej, na konkretnym stanowisku czy w konkretnym stopniu, to wprowadziłby stosowną regulację w przepisie ustawy.
Reasumując, skoro w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku w celu dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, związanych zwłaszcza z obowiązkiem podlegania przez skarżącego powszechnemu obowiązkowi służby wojskowej w Polsce, było niezasadne. Jak wskazano powyżej - odrębność wskazanych w art. 11 przesłanek utraty obywatelstwa polskiego oznacza, iż utrata obywatelstwa polskiego zachodzi wobec spełnienia się co najmniej jednej z tych przesłanek. Z tego względu dla wydania decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego wystarczy ustalenie, że zaszły okoliczności wypełniające dyspozycję normy zawartej w art. 11 pkt 1 lub art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Wobec spełnienia przesłanki określonej w art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
