Uchwała
z dnia 9 listopada 1998 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie
OPS 4/1998
Na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
ONSA 1999/1/6, Wokanda 1999/1, Prok.i Pr. 1999/1
Przewodniczący: prezes Izby Ogólnoadministracyjnej W. Ryms. Sędziowie NSA: J.
Borkowski, K. Brzeziński (sprawozdawca),
J. Kacprzak (współsprawozdawca), J. Waksmundzki, H. Wojtachnio, J. Zimmermann.
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie sygn. akt V SA 2649/96 ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym następującej wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.):
Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na odmowę nadania cudzoziemcowi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obywatelstwa polskiego?
podjął następującą uchwałę:
Na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. sygn. akt V SA 2649/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej na wstępie wątpliwości prawnej, jaka powstała w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego: Czesław B., nie mający obywatelstwa polskiego, zamieszkały na Litwie, złożył w dniu 7 września 1994 r. w Konsulacie Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie podanie skierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadanie obywatelstwa polskiego.
Prezydent postanowieniem z dnia 18 czerwca 1996 r. odmówił Czesławowi B. nadania obywatelstwa polskiego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 41 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm., cyt. dalej jako "Mała Konstytucja") oraz ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o obywatelstwie polskim") i nie zawiera uzasadnienia.
Na postanowienie to Czesław B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że Prezydent nie podał powodów odmowy nadania mu obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu skargi Czesław B. ograniczył się do powołania art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wniósł o "odwołanie" zaskarżonego postanowienia Prezydenta RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o NSA") z powodu niedopuszczalności. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podkreślono, że nadawanie obywatelstwa polskiego nie jest wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Postanowienie Prezydenta RP o nadaniu obywatelstwa polskiego nie mieści się w żadnej z form wykonywania administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 16 ust. I ustawy o NSA, przy czym Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej ani innym organem, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.
W załączniku do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 stycznia 1998 r. pełnomocnicy Prezydenta, rozwijając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podnieśli dodatkowo, że sprawa niniejsza nie dotyczy wykonywania administracji publicznej zarówno z przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych. W Małej Konstytucji Prezydent RP został określony jako najwyższy przedstawiciel Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych (art. 28 ust. 1). Zdaniem pełnomocników oznacza to, że - co do zasady - czynności Prezydenta RP nie mogą być kwalifikowane jako wykonywanie administracji publicznej. Czynności te są określane w Małej Konstytucji generalnym pojęciem "aktów prawnych Prezydenta" (art. 46); są to liczne czynności, które
nie są wykonywaniem administracji publicznej, a znaczna ich część jest wykonywana przez Prezydenta RP samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Do takich właśnie aktów prawnych, konstytucyjne przypisanych wyłącznie Prezydentowi RP, należy nadawanie obywatelstwa polskiego (art. 41 w związku z art. 47 pkt 13 Małej Konstytucji). Gdyby przyjąć, że akty te stanowią wykonywanie administracji publicznej, to - zdaniem pełnomocników Prezydenta RP - należałoby rozważyć stosowanie sądowej kontroli do takich na przykład aktów, jak nadawanie orderów i odznaczeń oraz stosowanie prawa łaski. Rozumowanie takie prowadziłoby, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania. Oznaczałoby bowiem, że w sytuacjach,
w których Konstytucja udziela Prezydentowi RP prawa do działania w imieniu Państwa jako suwerena, osobie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwałoby prawo zaskarżenia aktu Prezydenta RP do sądu, a sprawa ta byłaby przedmiotem całej procedury, łącznie z możliwością stosowania środków zabezpieczających, wyrażania przez sąd wiążących ocen czy stosowania środków przymusu. Pogląd taki, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, pozostawałby w rażącej sprzeczności z art. 50 Małej Konstytucji, a obecnie z art. 145 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, cyt. dalej jako "Konstytucja RP"), prowadziłoby to bowiem do stosowania na podstawie ustawy zwykłej innych zasad kontroli legalności aktów Prezydenta RP, niż to wynika
z Konstytucji. Na tej podstawie pełnomocnicy Prezydenta RP stwierdzili, że Prezydent nie jest organem administracji publicznej (art. 20 ust. 2 ustawy o NSA), a wydawane przez niego na podstawie upoważnienia konstytucyjnego akty prawne (obecnie akty urzędowe - art. 144 ust. 1 Konstytucji RP) nie stanowią wykonywania administracji publicznej. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli także, że akt prawny Prezydenta dotyczący nadania obywatelstwa nie mieści się w granicach określonych treścią art. 16 ustawy o NSA i akt ten nie jest decyzją administracyjną (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA), nie pochodzi bowiem od organu administracji, i na uzasadnienie tego poglądu powołali wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 (niepubl.). Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, aktu
prawnego Prezydenta RP nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA), gdyż akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego ma charakter zarządzenia w rozumieniu art. 45 Małej Konstytucji i nie jest wydawany w postępowaniu administracyjnym. W ocenie pełnomocników Prezydenta RP, nie jest także dopuszczalne kwalifikowanie aktu prawnego Prezydenta RP według art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia obligowałoby sąd do orzekania w sposób określony w art. 23 i 25 ustawy
o NSA, a w wypadku uwzględnienia wniosku skarżącego - do nadania mu obywatelstwa przez sąd, co byłoby sprzeczne z rozwiązaniem systemowym instytucji nadania obywatelstwa. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, będący przedmiotem skargi akt Prezydenta nie da się także zakwalifikować do pozostałych punktów art. 16 ust. 1 ustawy o NSA i brak jest przepisu szczególnego, który poddawałby taki akt kontroli sądowej (art. 16 ust. 2 ustawy o NSA). Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli ponadto, że gdyby ustawodawca miał na celu wprowadzenie innej niż wynikająca z art. 145 Konstytucji RP kontroli aktów urzędowych Prezydenta RP w sprawach indywidualnych, to niewątpliwie treść art. 79 ust. 1 Konstytucji (skarga konstytucyjna) musiałaby również obejmować możliwość wniesienia
skargi do sądu na indywidualne akty Prezydenta RP. Zwrócili także uwagę, że poddanie aktu indywidualnego Prezydenta RP kontroli sądowej wymagałoby rozstrzygnięcia trudności proceduralnych niemożliwych do rozwiązania na tle obowiązującego stanu prawnego, a dotyczących wydawania wytycznych co do stosowania prawa przez Prezydenta RP, egzekwowania orzeczenia czy procedury ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP nie może stanowić podstawy prawnej skargi powołany w niej art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; cyt. dalej jako "Europejska konwencja"), gdyż przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości dotyczy wyłącznie prawa do rozstrzygnięcia sądowego o prawach
i obowiązkach o charakterze cywilnym oraz oskarżenia w sprawie karnej i nie dotyczy ochrony praw politycznych. Niezależnie od powyższego pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli, że gdyby uznać, iż w związku z odmowa nadania obywatelstwa w trybie art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy o obywatelstwie polskim przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to pojawiłby się problem odrzucenia skargi ze względu na niezachowanie warunku określonego w art. 34 ustawy o NSA.
Formułując przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, skład orzekający stwierdził, że analiza historyczna zagadnienia dopuszczalności skargi na odmowę nadania obywatelstwa polskiego wykazuje, iż decyzja Rady Państwa odmawiająca zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 18 kwietnia 1985 r. sygn. akt III SA 404/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 23). W uzasadnieniu tego postanowienia zaakcentowano, że kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu przed organami władzy państwowej, do których zaliczała się Rada Państwa. Dopuszczalność kontroli sądowej zatem została uzależniona od możliwości stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 196-216 regulował
dopuszczalność skargi i postępowanie przed NSA.
Zdaniem składu orzekającego, pogląd ten nie jest aktualny, gdyż zagadnienie dopuszczalności skargi reguluje ustawa o NSA, która w art. 16 i nast. nie ogranicza właściwości Sądu wyłącznie do aktów wydanych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający podkreślił, że w piśmiennictwie prawniczym utrzymuje się, iż ustawa o obywatelstwie polskim przewiduje trzy podstawy uzyskania przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego: z mocy prawa, w drodze oświadczenia osoby uprawnionej i na podstawie aktu administracyjnego (J. Jagielski: Status prawny cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997). Do tej ostatniej kategorii zalicza się nadanie obywatelstwa polskiego oraz uznanie za obywatela polskiego. Nadanie obywatelstwa polskiego należy obecnie do kompetencji Prezydenta
RP, a ustawa o obywatelstwie polskim zawiera w tym zakresie zarówno przepisy natury procesowej, jak i materialnej, określające warunki uzyskania obywatelstwa (art. 8 i art. 16).
Skład orzekający stwierdził, że nie jest możliwe podzielenie bez istotnych zastrzeżeń poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że nadanie obywatelstwa nie jest decyzją administracyjną, gdyż sprawa o nadanie obywatelstwa nie toczy się według konkretnych przepisów procesowych. Brak możliwości stosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie uniemożliwia prowadzenia postępowania, a wymaganie uzasadnienia decyzji odmownej lub umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynika ze standardów ochrony prawnej właściwych dla demokratycznego państwa prawnego i z prawa obywatela do sprawiedliwej procedury.
Zdaniem składu orzekającego, nie może budzić wątpliwości, że problematyka obywatelstwa należy do prawa administracyjnego, a nadanie obywatelstwa polskiego ma charakter sprawy administracyjnej. Takiego charakteru tej sprawy nie zmienia fakt, że organem kompetentnym do nadania obywatelstwa polskiego jest Prezydent RP. Z zasady trójpodziału władzy, wynikającej z art. 1 Małej Konstytucji i z ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika prawo obywatela do sądu.
Skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że art. 6 Europejskiej konwencji nie gwarantuje prawa do sadu w sprawach dotyczących obywatelstwa, ale nie wyłącza to przyznania szerszej ochrony w prawie wewnętrznym. Wymienione w art. 41 Małej Konstytucji uprawnienie Prezydenta RP do nadawania obywatelstwa polskiego nie wyłącza automatycznie kontroli sądu administracyjnego. Dla oceny dopuszczalności skargi na odmowę nadania przez Prezydenta obywatelstwa polskiego kwestią zasadniczą jest stwierdzenie, czy akt nadania obywatelstwa jest wykonywaniem administracji publicznej. Spełnienie pozostałych kryteriów określających właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości. Wymienienie w art. 16 ust. I ustawy o NSA form
wykonywania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie ma zdaniem składu orzekającego - znaczenia w niniejszej sprawie, gdyby bowiem nawet przyjąć, że akt nadania obywatelstwa polskiego nie miał charakteru decyzji, to i tak mieściłby się w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 16 ust. I pkt 4 ustawy o NSA. Skład orzekający jednak wyraził pogląd, że akt nadania obywatelstwa polskiego ma charakter decyzji administracyjnej, albowiem rozstrzyga indywidualną sprawę wszczętą wnioskiem o nadanie obywatelstwa polskiego, który powinien być rozpoznany na podstawie przepisów natury procesowej i materialnej zawartych w ustawie o obywatelstwie polskim.
Ograniczenie podmiotowe, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, nie ma zastosowania w sprawie, gdyż w art. 20 ust. 2 in fine wymienia się "(...) inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej". W doktrynie wyrażony został pogląd, że pojęcie to obejmuje organy państwowe spoza systemu ustrojowego administracji publicznej, jak np. Prezydent RP, organy wymiaru sprawiedliwości - prezesi sądów. Takie uregulowanie zapewnia jednostce prawo do sądu bez względu na charakter organu rozstrzygającego sprawę i jego rangę w strukturze aparatu państwowego (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1996, s. 274). Skład orzekający podkreślił, że akty nadania obywatelstwa
nie zostały także wyraźnie wyłączone spod kontroli sądu w art. 19 i 20 ust. 3 ustawy o NSA.
Podsumowując, skład orzekający wyraził pogląd, że o właściwości Sądu zadecyduje znaczenie zwrotu językowego "wykonywanie administracji publicznej", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o NSA. W ocenie składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że akcent należy położyć na przedmiotową stronę tego pojęcia, gdyż o tym, czy działalność organu państwa ma charakter wykonywania administracji publicznej, nie rozstrzyga to, który organ wydał akt, ale przedmiot tego aktu. Skład orzekający podkreślił, że w art. 1 ustawy o NSA mowa jest o kontroli "wykonywania" administracji publicznej, a nie o kontroli administracji publicznej. Prezydent, nie będący organem administracji publicznej, może wykonywać w określonym zakresie administrację publiczną, a wniosek
taki wynika z art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, albowiem zgodnie z tym przepisem inne organy mogą być powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd, iż akt nadania obywatelstwa nie jest wykonywaniem administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekającego możliwy do zakwestionowania przez zaakcentowanie podobieństw dwóch instytucji: nadania obywatelstwa i uznania za obywatela. Decyzje w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego podlegają zaskarżeniu do sądu. Wobec tego, że na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o NSA Prezydent RP może załatwiać sprawy z zakresu administracji publicznej, decyzja o nadaniu obywatelstwa znajduje się w tej samej grupie czynności wykonywanych w ramach administracji publicznej
co akt uznania za obywatela. Pogląd, że uznanie za obywatela jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a nadanie obywatelstwa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekającego - trudny do zaakceptowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Regulacja prawna właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodziła ewolucję od 1980 r., a istotne zmiany w zakresie jego właściwości wprowadziła ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres właściwości sądu administracyjnego określony jest w tej ustawie oraz w przepisach ustaw szczególnych.
Zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy o NSA sąd administracyjny "sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej na zasadach określonych w niniejszej ustawie." Poddanie w tym przepisie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądu administracyjnego. Ograniczenie zakresu tej kontroli wprowadza zamieszczone w tym artykule ustawy zastrzeżenie, iż kontrola ta wykonywana jest na zasadach określonych w tej ustawie.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wprowadza ograniczenia właściwości sądu administracyjnego przez określenie: formy wykonywania administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 16 ust. 1), podmiotów, których działanie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 1 i 2), enumeracji negatywnej, wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości sądu administracyjnego (art. 19 i art. 20 ust. 3), kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny - art. 21 (por. B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit., s. 273).
Wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający wymaga ustalenia, czy Prezydent RP, wykonując uprawnienia w przedmiocie nadawania obywatelstwa polskiego, działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA i czy załatwiał sprawę z zakresu administracji publicznej.
Przepis art. 20 ust. 2 omawianej ustawy stanowi ważny pod względem podmiotowym wyznacznik zakresu właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem "organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej."
Zaskarżony akt Prezydenta RP o odmowie nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego został wydany dnia 18 czerwca 1996 r., to jest w czasie obowiązywania Małej Konstytucji oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, zwanych dalej "Przepisami konstytucyjnymi z 1952 r.", a przed wejściem w życie Konstytucji RP. Ta wstępna uwaga jest niezbędna ze względu na różnice, jakie zachodzą pomiędzy tymi dwoma konstytucyjnymi uregulowaniami w zakresie takich kwestii istotnych dla wykładni obowiązującego prawa w niniejszej sprawie, jak: rodzaje organów państwowych (...) i ich podział na organy władzy i administracji państwowej a (...) w Konstytucji RP pojęcie organów władzy publicznej, władz publicznych;
podział władz (art. 1 Małej Konstytucji a art. 10 ust. 1 Konstytucji RP); prawo do sądu (odrębnie wyartykułowane w art. 45 ust. I i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwieństwie do wywodzonego poprzednio z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.); konstytucjonalizacja kompetencji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP); bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji (zasada wyrażona wprost w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwieństwie do Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.); miejsce i znaczenie umów międzynarodowych w systemie źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP a brak takich unormowań w Przepisach konstytucyjnych z 1952 r.).
Wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisów Małej Konstytucji i Przepisów konstytucyjnych z 1952 r. W art. 1 Małej Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zaliczony, obok Rady Ministrów, do organów władzy wykonawczej. Nie oznacza to jednak, że tym samym został uznany przez Małą Konstytucję za jeden z organów administracji państwowej. Zadania Prezydenta RP, jego funkcje ustrojowe zostały określone w art. 28 Małej Konstytucji. Przepis ten stanowił, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych" oraz że "Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stoi na straży suwerenności i
bezpieczeństwa Państwa, nienaruszalności i niepodległości jego terytorium oraz przestrzegania umów międzynarodowych". Przepis ten zatem wyznaczał rolę ustrojową Prezydenta RP jako głowy państwa. Te zasadnicze, ogólne funkcje ustrojowe Prezydenta RP zostały rozwinięte w przepisach art. 32-48 oraz art. 57-68 Małej Konstytucji, określających szczególne kompetencje składające się na zakres ustrojowej roli Prezydenta RP jako głowy państwa, wyposażonego w funkcje aktywnego arbitrażu politycznego. Prezydent RP został usytuowany poza strukturą organów zaliczanych w przepisach Małej Konstytucji do organów administracji państwowej. Wynikało to nie tylko z wymienionych przepisów Małej Konstytucji określających zadania i kompetencje Prezydenta RP, lecz także z porównania
tych przepisów z innymi przepisami Małej Konstytucji, określającymi rolę i kompetencje rządu, w szczególności z art. 51, 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 55, 56 ust. 1 i 2. W treści tych przepisów pojęcie organu administracji państwowej zostało przeciwstawione Prezydentowi i odnosiło się do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Należy zwrócić uwagę również na art. 3 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r., który utrzymywał podział organów Państwa na organy władzy i administracji państwowej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zatem, będąc wprawdzie organem władzy wykonawczej, nie należał w świetle przepisów Małej Konstytucji do organów administracji państwowej. Tym samym nie był także naczelnym (centralnym) organem administracji państwowej
w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, w przepisach tej ustawy bowiem nie ma samodzielnej, to jest tylko na jej użytek, definicji naczelnego (centralnego) organu administracji państwowej. Ustawa ta nie zawiera także w art. 59 odesłania do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących rozumienia pojęcia "naczelny (centralny) organ administracji państwowej". Należy przy tym zauważyć, że również w rozumieniu tego kodeksu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest naczelnym (centralnym) organem administracji państwowej (art. 5 § 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 pkt 1 k.p.a.).
Nie można także uznać, że Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 Małej Konstytucji), działał jako inny organ państwowy powołany z mocy prawa do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 20 ust. 2 in fine ustawy o NSA). Stosownie do przepisów art. 46 i 47 pkt 13 Małej Konstytucji akt prawny Prezydenta w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego, jako nie wymagający dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów albo właściwego ministra, należał do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw. Należy przy tym zaznaczyć, że według art. 45 ust. 2 Małej Konstytucji ten rodzaj aktów prawnych Prezydenta RP miał konstytucyjną formę
zarządzenia. Przepisy Małej Konstytucji nie zawierały żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Prezydent RP przy rozpatrywaniu wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego. Takie przesłanki są wprawdzie w art. 8 ustawy o obywatelstwie polskim, jednakże brak jest w tej ustawie wskazań i wymagań formalnych, jakim akt ten powinien odpowiadać. Przepis art. 18a tej ustawy, dodany przez ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 739), upoważnił Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach o nadanie lub zmianę obywatelstwa polskiego oraz wzorów zaświadczeń i wniosków. Ten przepis wyraźnie wskazuje, że postępowanie w tych sprawach było i jest postępowaniem odrębnym, określanym
przez samego Prezydenta RP, szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent RP więc, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Tak więc akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP, o jakim była mowa w art. 41 Małej Konstytucji, nie dotyczył załatwienia sprawy zleconej z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 in fine ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w niniejszej sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisami art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA. Nie zachodzi zaś w tej sprawie sytuacja, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż ustawa o obywatelstwie polskim nie przewiduje sądowej kontroli aktu Prezydenta RP w przedmiocie nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego.
Przyjęcie niezaskarżalności do Sądu takiego aktu Prezydenta RP nie stanowi naruszenia przepisów art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) ani art. 6 Europejskiej konwencji. Sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi bowiem nie jest sprawą dotyczącą praw o charakterze cywilnym w rozumieniu tych przepisów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się wprawdzie, że pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym", użyte w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji, może odnosić się także do niektórych praw o charakterze publicznym, jednakże wskazuje się zarazem, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem spraw o charakterze typowo publicznoprawnym, jak np. podatki, przyznawanie wiz, prawa azylu (A. Kabat: Prawo do sądu jako
gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych /w:/ Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, pod red. L. Wiśniewskiego, Warszawa 1997, s. 224225). Jest zaś niewątpliwe, że sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi ma taki właśnie charakter. Jest to akt z zakresu suwerennych uprawnień każdego państwa co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty politycznej - wspólnoty obywatelskiej danego państwa. Akt ten nie tworzy wprost praw ani obowiązków cywilnych (administracyjnych), gdyż są one w tym wypadku wtórne wobec praw i pozycji w politycznej wspólnocie. Kreuje on nową wartość polityczną, uwalniając człowieka od ograniczeń ustawowo dotyczących cudzoziemców. Nie ma takiego przepisu ani zalecenia w aktach prawa międzynarodowego, który przyznawałby
cudzoziemcowi roszczenie prawne o uzyskanie obywatelstwa we wszelkich prawnych formach, trybach i w każdej sytuacji oraz zawierałby abstrakcyjny bezwzględny nakaz "dostępu do sądu" w tych sprawach. Akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP jest aktem realizującym suwerenne prawo Państwa Polskiego co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do polskiej wspólnoty politycznej jako pełnoprawnego jej członka. Ratyfikowane dotychczas przez Polskę konwencje i pakty nie wkraczają w ten obszar fundamentalnych praw politycznych. Z tych względów niedopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach nie stanowi naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego. Jest natomiast rzeczą suwerennego państwa, czy, w jakim zakresie
i w jakich sytuacjach w prawie wewnętrznym dopuścić także w tych sprawach skargę do sądu.
Zaskarżalności do sądu administracyjnego aktu odmowy nadania obywatelstwa nie można także wyprowadzić z ogólnej zasady prawa do sądu, wynikającej przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.), gdyż ograniczenie dostępu do sądu w sprawie o nadanie obywatelstwa polskiego nie było sprzeczne z tą zasadą. Ustawa o NSA, wprowadzając generalną klauzulę zaskarżalności w zasadzie wszystkich aktów administracyjnych, zawiera w art. 1 ograniczenie zakresu kontroli, które - jak wynika z powołanych wyżej argumentów - dotyczy aktów nadania obywatelstwa przez Prezydenta RP.
Sądowej kontroli omawianych aktów nie może uzasadniać również argumentacja dotycząca właściwości sądu administracyjnego w sprawach przyjmowania oświadczeń dotyczących obywatelstwa albo uznania za obywatela polskiego bądź stwierdzenia posiadania i utraty obywatelstwa. W tych bowiem sprawach, według uregulowań ustawy o obywatelstwie polskim, wydawane są klasyczne decyzje administracyjne przez typowe organy administracji publicznej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach znajduje wprost podstawy w przepisach art. 1, 16 ust. 1, art. 17 i 20 ustawy o NSA. Odnosi się to również do sytuacji określonej w art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie, kiedy Prezydent RP upoważni Ministra Spraw Zagranicznych
do udzielania zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego określonym osobom, jak również wyrazi zgodę na przekazanie przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji w tych sprawach kierownikom niektórych urzędów.
W tym miejscu należy podkreślić, że na niedopuszczalność skargi do NSA na akty Prezydenta RP zwrócono już uwagę zarówno w piśmiennictwie (J. Jagielski: Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 95), jak i w dotychczasowym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 września 1994 r. sygn. akt II SA 695, 696, 698-712/94 z aprobującymi zasadniczo głosami P. Sarneckiego i Z. Cieślaka w części dotycząc] dopuszczalności skargi na akty Prezydenta RP.
Z powyższych względów uzasadnione jest udzielenie następującej odpowiedzi na przedstawioną przez skład orzekający wątpliwość prawną:
Na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. - oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.) skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
