Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 lipca 2010 r.
II OSK 1955/09
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms.
Sędziowie: NSA Jacek Chlebny (spr.), del. WSA Wojciech Mazur.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 520/09 w sprawie ze skargi W. G. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem z 4 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną do Sądu decyzją z (...) lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z (...) sierpnia 2008 r. odmawiającą na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) stwierdzenia posiadania przez W. G. S. (poprzednio W. L. N.) obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w sprawie bezspornym było, że wnioskodawczyni, obecnie posiadająca obywatelstwo amerykańskie, urodziła się w dniu (...) października 1940 r. w miejscowości B., jako dziecko pochodzące ze związku małżeńskiego F. i R. N. W związku z tym, że w dacie urodzenia skarżącej jej ojciec był obywatelem polskim, w świetle art. 5 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 z późn. zm.), skarżąca nabyła z mocy prawa, przez urodzenie obywatelstwo polskie. W ocenie organów administracji, powyższa okoliczność nie mogła jednak skutkować wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawczyni, albowiem istotne znaczenie dla sprawy miało również to, czy w okresie późniejszym nie wystąpiły inne zdarzenia, które przerwały ciągłość posiadania przez wymienioną obywatelstwa polskiego. Zdaniem Ministra, przedłożone i zgromadzone w toku postępowania dowody nie pozwalały na przyjęcie w tej kwestii stanowczych ustaleń. Wnioskodawczyni, pomimo wezwania, nie przedstawiła w szczególności dokumentów wskazujących jakie obywatelstwo posiadał jej ojciec, który w pierwszym okresie po wojnie (od 1945 r.) przebywał na terenie Niemiec (w amerykańskiej strefie okupacyjnej), a następnie w roku 1958 wyjechał do Kanady. Ustalenie, czy w wymienionym okresie nabył on obce obywatelstwo miało o tyle kluczowe znaczenie, iż zgodnie z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, zdarzenie to pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego żony i wszystkich małoletnich dzieci. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na to, że (...) grudnia 1948 r. ojciec skarżącej ukończył 60 lat, przestając podlegać obowiązkowi wojskowemu, co skutkowało tym, że nabycie przez niego obcego obywatelstwa skutkowało z mocy prawa utratą obywatelstwa polskiego. Nie musiał się on zatem ubiegać o zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego.
Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącej, z których wynikać miałoby, że nabycie obywatelstwa polskiego przez urodzenie powinno przesądzać o posiadaniu przez nią obywatelstwa w chwili obecnej. W ocenie Sądu, brak jest dokumentów pozwalających na jednoznaczne ustalenie, że ojciec skarżącej nie nabył obywatelstwa obcego, które pociągałoby za sobą skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego niepełnoletniej w trakcie obowiązywania ustawy z 1920 r. skarżącej. Prawidłowe z tego względu były ustalenia orzekających w sprawie organów odnośnie do tego, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie przez nią obywatelstwa polskiego. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do wydawania rozstrzygnięcia, zgodnie z wnioskiem strony, pomimo uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego w kwestii istotnej dla sprawy. Zdaniem Sądu, zobowiązanie skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego przez nadesłanie dokumentów potwierdzających obywatelstwo ojca, nie mogło być rozważane w kategoriach naruszenia zasad postępowania dowodowego. Trafności należało również odmówić zarzutowi naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, dla ustalenia podstawy nabycia i utraty obywatelstwa polskiego miarodajne były przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa polskiego z mocy prawa lub decyzji właściwego organu.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. G.S., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) lutego 2009 r. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 2 Konstytucji poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania do zdarzeń mających wpływ na stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, przepis art. 34 ust. 2 Konstytucji powinien był bowiem być odniesiony wprost zarówno do działań organu prowadzącego postępowanie administracyjne, wiążąc go w dacie wydania decyzji, jak i do Sadu I instancji.
Zdaniem skarżącej, mając na uwadze dwudzielną teorię budowy normy prawnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca), w przepisie art. 34 ust. 2 Konstytucji zawarta została norma sankcjonująca, skierowana do każdego organu państwa, która zakazuje uznania określonej osoby za niebędącą obywatelem polskim, jeżeli osoba ta nie zrzekła się obywatelstwa polskiego. Nie ma przy tym znaczenia w opinii skarżącej, czy ewentualne zrzeczenie się obywatelstwa nastąpiło przed, czy po wejściu w życie Konstytucji, albowiem organy państwa od momentu wejścia jej w życie, podlegają zakazowi opierania swoich decyzji w zakresie obywatelstwa na innych faktach aniżeli zrzeczenie się przez obywatela polskiego swojego obywatelstwa. Norma ta ma przy tym charakter normy procesowej.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna, rozpatrywana w granicach zawartych w niej podstaw kasacyjnych, podlega oddaleniu.
Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że sformułowany przez jej autora zarzut łączony jest, po pierwsze, z dowodzeniem procesowego charakteru przepisu art. 34 ust. 2 Konstytucji, a po drugie, z kategorycznym stwierdzeniem, że organy państwa od 17 października 1997 r. (moment wejścia w życie Konstytucji) mają zakaz opierania swoich decyzji w zakresie ustalenia utraty obywatelstwa o inne fakty aniżeli zrzeczenie się go. Konsekwencją stanowiska zajętego przez wnoszącą skargę kasacyjną jest w związku z tym przyjęcie, że skarżąca, która nabyła obywatelstwo polskie przez urodzenie na podstawie art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, nie mogła go utracić jako osoba małoletnia wskutek zmiany obywatelstwa ojca (art. 13 w związku z art. 11 cyt. ustawy z 1920 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca w całości przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, albowiem oparte jest ono na wadliwych założeniach konstrukcyjnych. W pierwszym rzędzie z aprobatą nie może się spotkać twierdzenie sprowadzające się do traktowania normy przepisu art. 34 ust. 2 Konstytucji jako normy procesowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można odnaleźć motywów, w oparciu o które skarżąca wywiodła taki charakter przepisu. Nie ulega wątpliwości, że podział norm zawartych w Konstytucji jest zagadnieniem spornym, co jest wynikiem tego, że jak się wskazuje w piśmiennictwie, poszczególni autorzy w różny sposób definiują proceduralny lub materialnoprawny charakter normy konstytucyjnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy Konstytucji (w:) Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 115 i n.). Nie wdając się jednak w spory terminologiczne, zauważenia wymaga, że przepis art. 34 ust. 2 Konstytucji, wyrażając zasadę względnej trwałości (niezbywalności) obywatelstwa, należy do przepisów określających status prawny jednostki w państwie, co powoduje, że nie może być mu w żadnym razie nadany charakter normy proceduralnej. W przepisie art. 34 Konstytucji ustrojodawca zawarł materialnoprawną regulację podstaw instytucji obywatelstwa. Gwarancyjny charakter ustępu 2, dający wyraz asymetrii stosunków pomiędzy państwem a obywatelem, wynikającej z konieczności wyrażenia indywidualnej zgodny na utratę obywatelstwa, jest normą posiadającą podobny, materialnoprawny charakter. Nie budzi to zresztą większych wątpliwości w opracowaniach komentatorskich z zakresu prawa konstytucyjnego (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, komentarz do art. 34, s. 5).
Krytyki nie wytrzymuje także i drugi element wnioskowania, w oparciu o który zbudowany został w rozstrzyganej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji. Odnosi się on bezpośrednio do zagadnienia prawa intertemporalnego i jego treścią jest próba, od razu należy dodać, że bezskuteczna, zakwestionowania w rozpoznawanej sprawie zasady, iż miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Nie ma żadnych podstaw do tego, by przytoczona zasada w niniejszej sprawie miała podlegać wyłączeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje zatem argumentów, by zgodzić się ze skarżącą odnośnie do tego, że wszystkie zdarzenia, które miały wpływ na utratę przez nią obywatelstwa polskiego, występujące przed 17 października 1997 r., oceniane miałyby być w zakresie wynikających z nich skutków prawnych, przez pryzmat normy zapisanej w art. 34 ust. 2 Konstytucji.
Źródłem wadliwości poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej jest uznanie, że sporna norma konstytucyjna odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji. Stanowisko skarżącej jest w skardze kasacyjnej co prawda formułowane w trochę inny sposób, niemniej jednak odpowiada ono przywołanemu wyżej zapatrywaniu, albowiem innego znaczenia nie można nadawać akcentowanemu w uzasadnieniu twierdzeniu, iż organy państwa od dnia wejścia w życie Konstytucji nie mogą przyjąć, że jakiekolwiek zdarzenie, inne niż zrzeczenie się, skutkować może utratą obywatelstwa polskiego. Przyznanie w omawianym zakresie racji skarżącej oznaczałoby jednak akceptację dla retroaktywnego zastosowania art. 34 ust. 2 Konstytucji, w sytuacji braku normy konstytucyjnej w sposób wyraźny upoważniającej do tego. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie sprzeciwia się takiej wykładni art. 34, przyjmując, że wymieniony przepis Konstytucji ma charakter prospektywny (podlega zastosowaniu jedynie "na przyszłość"), a więc za niedopuszczalne uznaje działanie organu państwa skutkujące pozbawieniem obywatelstwa polskiego określonej osoby bez jej zgody, jeżeli dochodzi do niego po wejściu w życie Konstytucji. Konsekwencją powyższej oceny jest uznanie, że wszystkie zdarzenia, które zaistniały przed 17 października 1997 r., wywierają skutki prawne określone w przepisach obowiązujących w dacie ich wystąpienia. Co za tym idzie, zgodne z prawem jest stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego osoby wbrew jej woli, jeżeli przepisy normujące kwestie obywatelstwa polskiego (w rozstrzyganym przypadku - art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego) taką sytuację w przeszłości przewidywały.
Argumentów na poparcie stanowiska powoływanego w skardze kasacyjnej nie dostarcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał bowiem, że Konstytucja nie zawiera przepisu, który dawałby podstawę do stosowania przewidzianych w niej unormowań do zdarzeń, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. postanowienie TK z dnia 18 stycznia 2006 r. P 2/05 OTK ZU 2006/1A/10; postanowienie TK z dnia 6 listopada 2008 r. P 5/07 OTK-A 2008/9/163). W wymienionym postanowieniu z dnia 6 listopada 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że celem Konstytucji jest zapewnienie skutecznej ochrony praw podmiotowych jednostek, niemniej jednak prawodawca konstytucyjny nie ustanowił przepisów przewidujących usuwanie powstałych przed 17 października 1997 r. skutków prawnych tych aktów normatywnych, które w przeszłości zawierały treści niezgodne z Konstytucją. Powodem takiego stanu rzeczy było przede wszystkim to, że retroaktywne działanie przepisów konstytucyjnych podważałoby pewność prawa i bezpieczeństwo prawne, stwarzając zagrożenie powstania chaosu prawnego. Rozwiązanie takie - jak wskazał Trybunał - otwierałoby bowiem drogę do kwestionowania aktów normatywnych niezgodnych z obecną Konstytucją, obowiązujących w przeszłości w okresie od samego początku państwowości polskiej. Przedstawione względy stanowiły w związku z tym podstawę do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że "w zakresie, w jakim organy stosujące prawo odwołują się do norm prawnych obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji, ustalając skutki prawne zdarzeń i zachowań, które miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji, kwestia zgodności tych norm z obecną Konstytucją nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia tych skutków. Konstytucja nie działa wstecz i nie może stanowić podstawy do podważania i odwracania skutków prawnych aktów normatywnych obowiązujących przed jej wejściem w życie, z tego powodu, że nie odpowiadają one standardom zawartym w obecnych regulacjach konstytucyjnych".
Zauważyć należy, że kwestia temporalnego obowiązywania norm konstytucyjnych w podobny sposób przyjmowana jest w piśmiennictwie (por. E. Łętowska, Glosa do wyroku SN z dnia 15 maja 2000 r. sygn. II CKN 293/00, OSP 2000/12/188).
Reasumując, twierdzenie, że norma art. 34 ust. 2 Konstytucji nie pozwalała na wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, albowiem skarżąca nigdy się nie zrzekła tego obywatelstwa - w świetle poczynionych uwag - nie znajduje uzasadnienia i oparta na tym poglądzie skarga kasacyjna musi zostać potraktowana jako bezzasadna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.
