Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 417/17
Sędziowie Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Zieliński
Robert Sawuła
Symbol z opisem 6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne Inne
Sygn. powiązane IV SA/Wa 868/16
Skarżony organ Wojewoda
Treść wyniku Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 185; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1741; art. 28 ust. 4; Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1506; art. 16b ust. 1 art. 16a ust. 2; Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach
Sentencja
Dnia 22 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 868/16 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy udostępnienia aktów stanu cywilnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz I. H. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 868/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. H. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy udostępnienia aktów stanu cywilnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Zaskarżonym aktem Wojewoda M. utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z 11 grudnia 2015 r., w części w jakiej odmówiono nią udostępnienia p. I. H., zwanej dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącą", aktów małżeństwa i aktów zgonu, sporządzonych w latach ... w parafii J., w celu sfotografowania, dla potrzeb własnych poszukiwań genealogicznych oraz przekazania zdjęć Polskiemu Towarzystwu Genealogicznemu, które miałoby je umieścić na ogólnie dostępnej stronie internetowej.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w księgach metrykalnych parafii J. z lat ..., dla każdego roku, była prowadzona łącznie rejestracja urodzeń, małżeństw oraz zgonów w jednej księdze; okres przechowywania tych ksiąg w USC wynosi dla każdego rocznika 100 lat; w rezultacie akty stanu cywilnego mogą zostać udostępnione tylko na zasadach określonych w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego. Przepis art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. poz. 1741 ze zm.) stanowi, że osobie uprawnionej do otrzymania odpisu można umożliwić nieodpłatnie sfotografowanie aktu stanu cywilnego sporządzonego w księdze stanu cywilnego prowadzonej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli wykonanie fotokopii nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów stanu cywilnego; w myśl zaś art. 45 odpis aktu stanu cywilnego może otrzymać osoba, której akt dotyczy, lub jej małżonek, wstępny, zstępny, rodzeństwo, przedstawiciel ustawowy, opiekun, osoba, która wykaże w tym interes prawny, sąd, prokurator, organizacje społeczne, jeżeli jest to zgodne z ich celem statutowym i przemawia za tym interes społeczny, oraz organy administracji publicznej, jeżeli jest to konieczne do realizacji ich ustawowych zadań.
Organ wskazał, że powyższe jest konsekwencją wprowadzenia przez ustawodawcę do rejestracji stanu cywilnego zasady ograniczonej jawności ksiąg stanu cywilnego oraz sporządzonych aktów. Przejawia się ona m.in. zawężonym dostępem do aktów stanu cywilnego. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wykazała, aby należała do kręgu osób uprawnionych do otrzymania odpisu aktów stanu cywilnego, o sfotografowanie których wnosiła. Nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do sprecyzowania zakresu swoich badań, nie wyjaśniła również, czy działa z ramienia organizacji społecznej.
Organ uznał zatem, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił spełnienia żądania wnioskodawczyni.
Organ wskazał również, że jak stanowi art. 130 ust. 5 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, osoba zainteresowana może wykonać nieodpłatnie jedynie fotokopie znajdujących się w papierowej księdze udostępnionych aktów stanu cywilnego, czyli sfotografować je własnym sprzętem fotograficznym. Obowiązkiem kierownika USC jest udostępnienie danej osobie określonych, papierowych ksiąg stanu cywilnego, przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania. W świetle przepisów ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie jest również możliwe udostępnienie odwołującej skorowidzów do wskazanych przez nią aktów stanu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, skorowidze aktów zgonu może przeglądać jedynie osoba uprawniona do otrzymania odpisu takiego aktu.
Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że trafnie organ rozumie relacje norm określających zasady udostępniania ksiąg stanu cywilnego.
Na wstępie Sąd zaznaczył, że zbędne przywołanie przez organ regulacji art. 130 ust. 5 i 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie miało wpływu na fakt, że stosowna konstatacja organu, co do braku możliwości udostępnienia skarżącej konkretnych ksiąg stanu cywilnego była trafna.
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawodawca, regulując zasady dostępu do informacji gromadzonych w księgach stanu cywilnego (ich odpowiednikiem są obecnie tzw. akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego), wprowadził pewne ograniczenia, co do kręgu podmiotów, mogących uzyskiwać informacje, objęte rejestracją stanu cywilnego. W art. 45 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego zawężono zarówno krąg podmiotów, którym mogą być udostępniane dane jak i formę ich udostępniania (odpisy itd.). Reguły te znajdują zastosowanie wyłącznie przez określony czas, wobec treści art. 51 ust. 1 ustawy, którym powiązano zasady w danym zakresie z terminami przechowywania stosownych danych przez USC. Ograniczona dostępność dotyczy określonych okresów i jest uzależniona od rodzaju zdarzeń objętych rejestracja (art. 28 ust. 1 ustawy). Nie są one jednolite. Po upływie stosownych okresów dane ujawniane są na zasadach udostępniania dokumentów archiwalnych (potwierdza to treść art. 28 ust. 3 i 4).
Dłużej ograniczono dostęp do informacji obejmujących także dane osobowe związane z urodzeniem (100 lat). Wynika to jednoznacznie z treści art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. W takiej sytuacji dalsze przepisy ustawy należy rozumieć, jako służące także zapewnieniu tej samej reguły. Zdaniem Sądu, w tym kontekście należy odczytywać również regulacje art. 128 ust. 1 zd. 2, który dotyczy sytuacji przechowywania ksiąg stanu cywilnego, zawierających m.in. dane o urodzeniach. Skoro prawodawca normatywnie bezpośrednio powiązał terminy przekazania dokumentów, obejmujących dane o stanie cywilnym, ze zmianą zasad ich udostępniania (art. 51 ust. 1 wobec art. 28 ust. 3 i 4), trafnie wywiódł organ, że w danym przypadku – gdy dane o zdarzeniach, które są odnotowywane w księgach, podlegałyby szerszemu udostępnieniu w różnym czasie, zawarte są w jednej księdze – wobec treści art. 128 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 – termin, gdy kończy się ograniczenie w dostępie, musi być liczony od daty przewidywanej wobec danych o tego rodzaju zdarzeniu, o którym są one szerzej ujawniane dla osób trzecich najpóźniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odmienne rozumienie regulacji byłoby dowolne i pozostawałoby w oderwaniu od ratio legis stosownych przepisów. Skoro wolą prawodawcy była szersza dostępność danych o zdarzeniu urodzenia dopiero po 100 latach, nie jest możliwe takie rozumienie stosownych regulacji, aby cel ten był zniweczony. W ten sposób należy więc rozumieć relacje regulacji, dotyczących terminów zapewnienia szerszej jawności, w sytuacji, gdy dane o różnych zdarzeniach znajdują się w jednej księdze – art. 128 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego.
Sąd nie podzielił twierdzeń skargi, gdzie wywodzono, jakoby istniały inne środki dla zabezpieczania danych o zdarzeniach objętych księgami, do których szersza publiczna dostępność nie jest jeszcze dopuszczona. W ocenie Sądu, regulacje normatywne ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego ani innych ustaw nie zawierają stosownej podstawy prawnej dla określenia w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego warunków dostępu do ksiąg stanu cywilnego, tak aby zapewnić – w sytuacji, gdy określona księga zawiera dane o różnego rodzaju zdarzeniach – wgląd (możliwość kopiowania) jedynie informacji, do których dostęp nie podlega już ściślejszym ograniczeniom. W szczególności chybione jest przywoływanie treści art. 73 k.p.a. Regulacje te dotyczą wyłącznie dostępu akt administracyjnych rozumianych jako zespół dokumentów zgromadzonych w ramach określonego postępowania w sprawie indywidualnej. Chodzi przy tym o dostęp do niech osób, które są stroną w sprawie – a więc generalnie mają interes prawny (w myśl art. 28 k.p.a.) co do rozstrzygnięcia, którym miałoby się zakończyć dane postępowanie administracyjne. Powoływane regulacje nie pozostają w ogóle w związku z przedmiotową sprawa. Dane przepisy znajdują zastosowanie jedynie, co do możliwości zaznajamiania się przez skarżącą z dokumentami zgromadzonymi w ramach postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia o odmowie udostępnia ksiąg stanu cywilnego, nie zaś co do udostępnienia przedmiotowych ksiąg.
Sąd wywiódł, że powołana wyżej okoliczność – brak regulacji, które umożliwiłyby realne organicznie dostępu do zawartych w księgach danych o zdarzeniach, które (z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy) nie podlegają szerszemu udostępnieniu – przemawia również za trafnością wykładni dokonanej przez organ administracji, gdy chodzi o relacje norm ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, dotyczących zasad udostępnia danych o zdarzeniach, objętych wspólnymi księgami stanu cywilnego.
Zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, prezentowane wyżej rozumienie norm obowiązującego prawa nie prowadzi do przypisania prawodawcy braku racjonalności. Wobec woli szerszego udostępnia danych o pewnych zdarzeniach dopiero w okresie późniejszym, poprzez zawarcie w ustawie stosownych zapisów przesądził on, że – w razie gdy są one objęte księgą wraz z innymi danymi – przez wzgląd na ochronę tych pierwszych szersze udostępnianie wszystkich danych następuje w późniejszym czasie. Tego rodzaju rozwiązanie jest zrozumiałe. Ma służyć realizacji konkretnych wartości – ochrony informacji o pewnych zdarzeniach (tu dane związane z urodzeniem osób).
W tej sytuacji za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, regulujących terminy, od których udostępnienie danych o zdarzeniach objętych księgami stanu cywilnego podlegają szerszemu udostępnieniu niż zakreślony art. 45 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad zaskarżonego aktu, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.
W skardze kasacyjnej I. H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia 12 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia aktów stanu cywilnego i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z dnia 11 grudnia 2015 r., w części w jakiej odmówiono I. H. udostępnienia aktów małżeństwa i aktów zgonu sporządzonych w latach 1916–1934 w parafii J. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 28 ust. 1, 2 i 4, art. 45 oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1741), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy udostępnienie aktów małżeństwa i aktów zgonu sporządzonych w latach 1916–1934 przechowywanych w przez kierownika urzędu stanu cywilnego następuje na podstawie przepisów ustawy prawo o aktach stanu cywilnego, a w konsekwencji akty te nie mogą być udostępniane na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1506),
2) art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy znajduje on również zastosowanie, a w konsekwencji odmowa udostępnienia aktów małżeństw i zgonów na skutek braku interesu prawnego skarżącej,
3) art. 16b ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1506) w zw. z art. 28 ust. 4 i 128 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania w sytuacji udostępniania aktów małżeństw i zgonów przechowywanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego po upływie 80 lat przed ich przekazaniem do właściwego archiwum, mimo że zawarte są one w jednej "fizycznie" księdze stanu cywilnego z aktami urodzeń, które przechowywane są przez okres 100 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy o aktach stanu cywilnego jest zasadny. Według art. 28 ust. 4 ustawy o aktach stanu cywilnego, po upływie okresów: – 100 lat w zakresie akt urodzenia, akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego dotyczące akt urodzenia; 80 lat – akta małżeństwa, akta zgonu oraz akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego dotyczące aktu małżeństwa i akta zgonu, przed przekazaniem aktów stanu cywilnego oraz akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego do właściwego archiwum państwowego ich udostępnienie przez kierownika urzędu stanu cywilnego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Artykuł 28 ust. 4 ustawy o aktach stanu cywilnego stanowi wprost o stosowaniu przez kierownika urzędu stanu cywilnego zasad udostępniania akt stanu cywilnego uregulowanych ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Podstawowe znaczenie ma zasada ustanowiona w art. 16a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zasada powszechnego dostępu. W myśl bowiem art. 16a ust. 1 tej ustawy "Każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych". Ta zasada powszechnego dostępu do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu. Według art. 16b ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach "Dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu: 1) w zakresie i na zasadach określonych w przepisach: a) o ochronie informacji niejawnych, b) o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; 2) ze względu na ochronę: a) dóbr osobistych, b) danych osobowych; 3) ze względu na potrzebę zachowania integralności składników państwowego zasobu archiwalnego zagrożonego uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą". Przyjęte w art. 16b ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach szczególnie chronione wartości ograniczające zasadę powszechnego dostępu do materiałów archiwalnych wymagają rozpoznania przy rozstrzygnięciu żądania udostępnienia, w trybie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ustanowione ustawowe ograniczenia nie obejmują trudności technicznych udostępnienia materiałów archiwalnych, skoro ich udostępnienie może być wynikiem czynności technicznych pracowników urzędu stanu cywilnego (art. 16a ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach), czy przez umożliwienie żądającemu ich utrwalenia w formie zdjęć czy innego sposobu dostępnego (np. sporządzenie ksero). Nie można zatem ze sposobu sporządzenia ksiąg wyprowadzić naruszenia zasady powszechnego dostępu.
Przyjęta w art. 16a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zasada powszechnego dostępu nie wprowadza ograniczenia przez wskazanie kręgu podmiotowego uprawnionych do dostępu do materiału archiwalnego. Nie ma zatem podstaw prawnych do wyprowadzenia ograniczenia na mocy art. 45 ustawy o aktach stanu cywilnego. Nie oznacza to jednak, że nie podlega ocenie zasadność złożonego żądania, skoro ustanowiona jest granica zasady powszechnego dostępu takimi wartościami jak ochroną dóbr osobistych, danych osobowych. Takiej ocenie powinno podlegać żądanie skarżącej, którym objęła dwa zakresy: zakres indywidualny własnych poszukiwań genealogicznych, zakres poszukiwań dla Polskiego Towarzystwa Genealogicznego, które miało umieścić zdjęcia na ogólnie dostępnej stronie internetowej. Nie można uznać za skuteczne żądanie złożone dla potrzeb innego podmiotu, który materiał archiwalny w zakresie aktów małżeństw i zgonów miał umieścicie na ogólnie dostępnej stronie internetowej. Można w takim zakresie wywieść okoliczności, które godzą w określonych sytuacjach w ochronę dóbr osobistych osób żyjących.
W sprawie zostały naruszone przepisy art. 28 ust. 4 ustawy o aktach stanu cywilnego w związku z art. 16a ust. 2 i art. 16b ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Nie można przyjąć za prawidłową wykładni przepisu prawa materialnego, która wyłącza przyznane przepisem prawa uprawnienia jednostki powołując się na racjonalność ustawodawcy. Sąd wskazał art. 28 ust. 4 ustawy o aktach stanu cywilnego, ale pominął znaczenie tej regulacji dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.
