II OSK 3006/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 lipca 2015 r.
II OSK 3006/13
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj.
Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), del. WSA Teresa Zyglewska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1047/13 w sprawie ze skargi A. B. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia obywatelstwa polskiego
1. uchyla zaskarżony wyrok;2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) marca 2013 r., nr (...);
3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz A. B. T. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie faktyczneWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/13 oddalił skargę A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia obywatelstwa polskiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
W dniu 30 stycznia 2013 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych wpłynął, złożony za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w Kolonii, wniosek A. T. o przywrócenie obywatelstwa polskiego.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych odmówił A. T. przywrócenia obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161) cudzoziemcowi, który utracił obywatelstwo polskie przed dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie:
1)art. 11 lub 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44, z późn. zm.),
2)art. 11 lub 12 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25),
3)art. 13 , 14 lub 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) - przywraca się obywatelstwo polskie, na jego wniosek.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nabyła z mocy prawa obywatelstwo polskie w dacie urodzenia, natomiast w dniu (...) sierpnia 1998 r. uzyskała zgodę Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Biorąc pod uwagę, że A. T. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 137 Konstytucji RP, organ uznał, iż nie spełnia ona ustawowych przesłanek wskazanych w cyt. wyżej przepisie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2013 r. Organ podkreślił, że w dniu 15 maja 2012 r. weszły w życie przepisy Rozdziału 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161). Przepisy te wprowadziły do polskiego porządku prawnego, nową nieznaną dotychczas polskiemu prawu, instytucję nabycia obywatelstwa polskiego - przywrócenie obywatelstwa polskiego. Instytucja ta umożliwia, po spełnieniu warunków określonych w przedmiotowej ustawie o obywatelstwie polskim, nabycie obywatelstwa polskiego cudzoziemcom, którzy w przeszłości posiadali obywatelstwo polskiego i utracili je, przed dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie przepisów w tej ustawie wskazanych. Określony w art. 38 ustawy o obywatelstwie polskim katalog przepisów dotyczący utraty obywatelstwa polskiego jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że cudzoziemiec wnioskujący o przywrócenie obywatelstwa polskiego musiał przed dniem 1 stycznia 1999 r. utracić posiadane obywatelstwo polskie, spełniając warunki utraty określone w którymś z przepisów wskazanych w tym artykule. A contrario cudzoziemiec, który utracił obywatelstwo polskie na podstawie innych przepisów niż wskazane w art. 38 powyższej ustawy, nie może nabyć obywatelstwa polskiego w drodze jego przywrócenia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie A. T. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 34 ust. 2 w związku z art. 137 Konstytucji RP nie można było uznać, że spełniono przesłanki wskazane w art. 38 cyt. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) marca 2013 r., podnosząc zarzuty:
1) rażącego naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim przez niezasadne przyjęcie, że skarżąca A. T. utraciła obywatelstwo polskiego na podstawie przepisów Konstytucji RP, podczas gdy skarżąca wniosek ten w myśl obowiązujących przepisów złożyła do organów administracji w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, natomiast zgodnie z obowiązującym prawem Prezydent RP wyrażał zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego i czyniąc to powołał się w swoim piśmie na przepisy Konstytucji RP, dające mu takie uprawnienie, zaś sama procedura dotycząca zrzeczenia się obywatelstwa polskiego przez skarżącą odbywała się w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Konstytucyjna prerogatywa Prezydenta RP stanowiła sui generis przypadek zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. od którego zależy możność i skuteczność wydania decyzji. Stąd też art. 137 Konstytucji RP nie mógł być podstawą materialną w przedmiocie zrzeczenia się obywatelstwa, a jedynie jedną z przesłanek niezbędną do wydania decyzji administracyjnej, której Prezydent RP nie wydawał;
2) naruszenia procedury dotyczącej prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej, albowiem zaskarżona decyzja z dnia (...) kwietnia 2013 r. zawiera rażące błędy dotyczące: numeru i daty zaskarżonej decyzji z dnia (...) lipca 2012 r., imienia skarżącej, daty wydania poprzedniej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2013 r. skarżąca wskazała, że art. 13 ust. 2 ustawy nie mógłby rozciągać się na dziecko, gdyby nie zastosowano go w stosunku do wnioskujących rodziców. Prezydent RP podejmując decyzję działał w trybie konstytucyjnym w związku z cytowaną ustawą. Strona wniosła również o dopuszczenie do postępowania następujących dowodów:
1) załączonego odpisu decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez córkę skarżącej E. N. C.;
2) akt sprawy (...), związanych z wydaniem wskazanej wyżej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że A. T. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie innej niż określone zostały w art. 38 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, w związku z czym nie może korzystać z instytucji przywrócenia obywatelstwa polskiego uregulowanego w powyższym przepisie.
Odnosząc się do zarzutu, że skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wskazano, że Prezydent RP powołał w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 1998 r. przepis art. 13 ust. 2 ustawy, ale tylko w takim zakresie, w jakim zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone rodzicom rozciąga się na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską.
Sąd wskazał nadto, że wymienione w art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. cztery negatywne przesłanki przywrócenia obywatelstwa polskiego dotyczą osób, które mimo spełnienia warunków określonych w ust. 1 nie będą mogły skorzystać z instytucji przywrócenia obywatelstwa polskiego, bowiem zachodzą w stosunku do tych osób negatywne przesłanki wymienione w art. 38 ust. 2 i ust. 3 wskazanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T.zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o obywatelstwie z 2009 r.") w zw. z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP i art. 137 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 49 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o obywatelstwie z 1962 r.") poprzez jego niezastosowanie oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989 r. Nr 19, poz. 101 - dalej jako: "ustawa o zmianie Konstytucji" PRL) poprzez jego niezastosowanie, które polegało na niezasadnym uznaniu, że wyrażenie przez zgody przez Prezydenta RP jest czymś innym niż procedura z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. oraz na uznaniu, że jedynym elementem procedury utraty obywatelstwa jest zgoda Prezydenta, podczas gdy przepisy Konstytucji RP były przepisami kompetencyjnymi, określającymi, który organ jest właściwy do wydania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa, zaś od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie Konstytucji PRL jedynym organem władnym wyrazić zgodę na utratę obywatelstwa polskiego był Prezydent;
2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to jest decyzji (...) oraz z akt sprawy dotyczącej postępowania, w którym wydano tę decyzję, z których wynika, że w sprawie pozwolenia na zrzeczenie się przez skarżącą obywatelstwa było prowadzone postępowanie administracyjne, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że sprawa zrzeczenia się przez skarżącą obywatelstwa toczyła się wyłącznie w oparciu o przepisy ustawowe, a nie konstytucyjne.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż nie można przywrócić A. T. obywatelstwa polskiego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. Skarżąca wskazała, że w 1998 r. wystąpiła do Prezydenta RP o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Organem właściwym do wydania zgody od 1989 r. był niezmiennie Prezydent RP. Jego właściwość do wydania zgody, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., po wejściu w życie nowej Konstytucji, określały art. 34 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 137 Konstytucji RP. Przepisy te, do dnia wejścia w życie nowego brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. (to jest do dnia 1 stycznia 1999 r.), składały się łącznie na jedną procedurę zrzeczenia się obywatelstwa polskiego. W ocenie skarżącej należy zaaprobować wykładnię, w której przepisy Konstytuacji RP o zrzeczeniu się obywatelstwa należy stosować równolegle z przepisami ustawy o obywatelstwie.
W ocenie kasatora okoliczność, iż w samym piśmie zawierającym zgodę Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa przez skarżącą, nie został wymieniony art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. nie oznacza, że nie był on materialną podstawą zrzeczenia się obywatelstwa przez skarżącą. O tym powinna zadecydować subsumpcja stanu faktycznego, to jest procedury i okoliczności utraty przez nią obywatelstwa, pod treść konkretnych przepisów prawnych. Zaistniałe okoliczności wypełniają zaś dyspozycję powołanych przepisów konstytucyjnych, jak i art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., co pośrednio potwierdza powołanie się również na art. 13 ust. 2 tej samej ustawy w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta RP. W związku z powyższym spełnione są warunki do przywrócenia skarżącej obywatelstwa polskiego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. strona zwróciła uwagę, że w sprawie nie przeprowadzono dowodu z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r., które stanowiły ślad prowadzonego w 1998 r. postępowania w sprawie zrzeczenia się obywatelstwa polskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych wyjaśnił, że w okresie od 17 października 1997 r., tj. wejścia w życie przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., do dnia 1 stycznia 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), obywatel polski mógł utracić obywatelstwo polskie zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, jak i na podstawie przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dualizm ten obowiązywał do czasu przeprowadzenia zmian ustawodawczych, a więc w kwestii utraty obywatelstwa polskiego właściwe były, obok Konstytucji RP, instytucje prawne umocowane w ustawie o obywatelstwie polskim. Dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. obywatel polski może utracić posiadane obywatelstwo jedynie na swój wniosek po uzyskaniu zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 - dalej jako: "ustawa o obywatelstwie z 2009 r."), w związku z art. 34 ust. 2 i art. 137 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi, który utracił obywatelstwo polskie przed dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie:
1)art. 11 lub 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44, z późn. zm.),
2)art. 11 lub 12 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25),
3)art. 13 , 14 lub 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) - przywraca się obywatelstwo polskie, na jego wniosek.
Jednym ze sposobów nabycia obywatelstwa polskiego jest przywrócenie obywatelstwa polskiego (art. 4 pkt 4 ustawy o obywatelstwie z 2009 r.). Przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 pozwala przywrócić obywatelstwo polskie osobom, które utraciły to obywatelstwo przed dniem 1 stycznia 1999 r. m in. w wyniku jego zrzeczenia w związku z nabyciem obywatelstwa obcego. Warunkiem przywrócenia jest wniosek osoby uprawnionej. Jest to warunek obligatoryjny i konieczny do nabycia obywatelstwa w trybie przywrócenia. Obywatelstwo polskie przywraca minister do spraw wewnętrznych w drodze decyzji (art. 39 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 2009 r.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca skutecznie utraciła obywatelstwo polskie zrzekając się go. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1998 r. Prezydent RP wyraził zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego przez skarżącą. W podstawie prawnej tego aktu organ powołał przepis art. 34 ust. 2 i art. 137 Konstytucji RP oraz ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 49 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o obywatelstwie z 1962 r."). W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Sądu pierwszej instancji A. T. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie prawnej innej niż wskazana w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. i dlatego nie może nabyć obywatelstwa polskiego w trybie jego przywrócenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają kwestie temporalne związane z wejściem w życie, w dniu 17 października 1997 r., Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP stanowi w art. 34 ust. 2, że obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Natomiast w art. 137 ustawa zasadnicza stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Konstytucja kształtuje w art. 34 ust. 2 zasadę względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego, której treść sprowadza się do zakazu pozbawiania jednostki obywatelstwa. Utrata obywatelstwa polskiego może mieć miejsce wyłącznie, jako konsekwencja wyrażenia przez obywatela polskiego woli pozbycia się tego obywatelstwa. Oznacza to przyjęcie zasady, że decyzja o rezygnacji z obywatelstwa należy wyłącznie do jednostki i jej skutki są wiążące dla państwa. Oświadczenie woli zainteresowanego o zrzeczeniu się obywatelstwa oraz wyrażenie przez Prezydenta zgody na wystąpienie ze wspólnoty państwowej, o czy mowa w art. 137, stanowią łącznie warunek konieczny i wystarczający dla skutecznej utraty obywatelstwa polskiego (zob. wyrok TK z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn.k.p. 5/09, OTK - A 2012/1/5).
Wejście w życie przepisów Konstytucji RP w dniu 17 października 1997 r. oznaczało, że od tego momentu kwestia utraty obywatelstwa polskiego była uregulowana zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratą obywatelstwa polskiego. Zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone rodzicom rozciąga się na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską (ust. 2).
Na tle regulacji konstytucyjnych niektóre instytucje utraty obywatelstwa określone w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim były nie do utrzymania, jako niezgodne z ustawą zasadniczą. Nieodzowne było, więc przeprowadzenie dostosowujących zmian ustawodawczych. Zapowiadała to zresztą sama Konstytucja w art. 236 ust. 1 stanowiąc, że w okresie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji. Istotną zmianę w kwestii wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego wprowadziła nowelizacja ustawy o obywatelstwie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Nowelizacja ta zniosła bowiem wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu państwa na zmianę obywatelstwa w celu nabycia obywatelstwa obcego, a tym samym zniosła zasadę, że nabycie obywatelstwa obcego po uzyskaniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa wiąże się z utratą obywatelstwa polskiego. Wprowadziła też, zgodną z przepisami art. 34 ust. 2 Konstytucji RP, zasadę, że obywatelstwo można utracić tylko w wyniku zrzeczenia się go po uzyskaniu zgody Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. W myśl znowelizowanego brzmienia art. 13 ust. 1: "Obywatel polski traci obywatelstwo polskie na swój wniosek po uzyskaniu zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego.".
W przedmiotowej sprawie zarówno Minister Spraw Wewnętrznych, jak i Sąd pierwszej instancji wskazują na istnienie dualizmu normatywnego - konstytucyjnego i ustawowego - w sposobie utraty obywatelstwa polskiego w okresie od dnia 17 października 1997 r., tj. wejścia w życie przepisów Konstytucji RP, do dnia 1 stycznia 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. W związku z tym przyjmują, że w tym okresie obywatel polski mógł utracić obywatelstwo polskie zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, jak i na podstawie przepisów art. 34 ust. 2 i art. 137 Konstytucji RP z 1997 r. Dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., czyli formalnej zgodności między ustawą o obywatelstwie a ustawą zasadniczą, obywatel polski mógł utracić obywatelstwo na swój wniosek po uzyskaniu zgody Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego.
W ocenie organu i Sądu pierwszej instancji przywrócić obywatelstwo polskie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. można tylko osobie, która je utraciła na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. W ostatecznej decyzji stwierdzono, że skoro skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 34 ust. 2 i art. 137 Konstytucji RP, a nie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. to nie może ona skorzystać z instytucji przywrócenia obywatelstwa polskiego, albowiem nie zostały spełnione przesłanki normatywne określone w art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tego stanowiska i argumentacji powołanej na jego poparcie. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., w dniu wydania w stosunku do skarżącej zgody na zrzeczenie się obywatelstwa stanowił, że właściwy organ wydaje zezwolenie na nabycie przez obywatela polskiego obywatelstwa państwa obcego, co pociągało za sobą automatycznie utratę obywatelstwa polskiego. Zezwolenie właściwego organu było de facto zgodą na dwie czynności: nabycie obywatelstwa obcego oraz utratę obywatelstwa polskiego. Inaczej mówiąc nabycie obywatelstwa obcego bez zezwolenia właściwego organu nie powodowało utraty obywatelstwa polskiego. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta RP o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, ponieważ chciała nabyć obywatelstwo N. Natomiast zgodnie z art. 137 Konstytucji RP to Prezydent wyrażał zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. W obowiązującym stanie normatywnym dotyczącym instytucji utraty obywatelstwa te przepisy łącznie, do dnia wejścia w życie znowelizowanego art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., to jest do dnia 1 stycznia 1999 r., regulowały procedurę zrzeczenia się obywatelstwa polskiego. Gdyby przyjąć stanowisko, że skoro przepis art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. nie stanowił podstawy do zrzeczenia się obywatelstwa w sytuacji takiej, jak skarżącej, to oznaczałoby, że w okresie od dnia 17 października 1997 r. do dnia 1 stycznia 1999 r. nie było możliwości prawnej do jego stosowania, ze względu na okoliczność, że w tym okresie Prezydent był uprawniony do wyrażenia zgody na zrzeczenie się obywatelstwa. Interpretacja taka jest wadliwa bowiem nie bierze pod uwagę, że instytucję utraty obywatelstwa zasadniczo reguluje Konstytucja RP i to jej przepisy stanowiły bezpośrednią podstawę prawną aktu zrzeczenia się obywatelstwa.
Przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. wyraźnie wskazuje, że chodzi o wszelkie przypadki utraty obywatelstwa na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., w tym również te, które miały miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 1998 r., a nie tylko do dnia 16 października 1997 r. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że Rada Państwa, do której pierwotnie odnosił się art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r., funkcjonowała do dnia 19 lipca 1989 r. Zgodnie z art. 41 tzw. Małej Konstytucji tj. ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729 oraz z 1996 r. Nr 106, poz. 488), to Prezydent RP nadawał i zwalniał z obywatelstwa polskiego, natomiast ustawa o obywatelstwie z 1962 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. wskazywała Radę Państwa, jako organ kompetentny do wydania stosownej zgody na nabycie obywatelstwa obcego i utratę obywatelstwa polskiego. Początkowo problem ten rozwiązywał art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 101) o zmianie Konstytucji PRL, zgodnie z którym kompetencje Rady Państwa przeszły na Prezydenta, ale przepis ten obowiązywał do czasu wejścia w życie przepisów Małej Konstytucji z 1992 r., zaś literalnie kompetencja Rady Państwa w ustawie o obywatelstwie z 1962 r. pozostała do dnia 1 stycznia 1999 r., jednak nie było wątpliwości, że organem, do którego odnosi się art. 13 ust. 1 tej ustawy jest Prezydent RP.
W świetle powyższych uwag rację ma skarżąca kasacyjnie, że wykładnia postanowień art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie w kontekście regulacji konstytucyjnych dotyczących utraty obywatelstwa polskiego, zawarta w uzasadnieniu ostatecznej decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest dysfunkcjonalna, godząca w zasadę nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, mając na względzie prokonstytucyjny, systemowy kontekst wykładni przepisów ustawy o obywatelstwie z 1962 r., że w okresie od dnia 17 października 1997 r., tj. wejścia w życie Konstytucji RP, do dnia 1 stycznia 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, Prezydent RP wyrażając zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, zobowiązany był współstosować, postanowienia Konstytucji RP oraz ustawy o obywatelstwie. Realizując kompetencję przewidzianą w art. 137 Konstytucji wyrażenia zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, de facto, jako organ właściwy zezwalał na zmianę obywatelstwa, co automatycznie pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 673). Oznacza to, że na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. obywatelstwo polskie przywraca się osobie, która je utraciła zrzekając się go skutecznie w okresie od dnia 17 października 1997 r., tj. wejścia w życie Konstytucji RP, do dnia 1 stycznia 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, na podstawie postanowień art. 34 ust. 2 i art. 137 Konstytucji RP i nie stoją temu na przeszkodzie negatywne przesłanki wymienione w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy.
Do czasu nowelizacji ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim wynikającej z dostosowania jej do przepisów Konstytucji RP, w kwestii utraty obywatelstwa polskiego nadal zastosowanie miały instytucje prawne wskazane w przepisach ustawy, tzn. utrata obywatelstwa polskiego wskutek uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Okoliczność, że w postanowieniu zawierającym zgodę Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa przez skarżącą, nie został wprost wymieniony art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. nie oznacza, że implicite nie stanowił on materialnej podstawy zrzeczenia się obywatelstwa przez skarżącą. Na to wskazuje procedura i okoliczności utraty przez skarżącą obywatelstwa. Wypełniają one zarówno dyspozycję powołanych przepisów konstytucyjnych, jak i ustawowych. Potwierdza to powołanie się przez Prezydenta RP w postanowieniu o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się obywatelstwa na art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Prezydent stwierdził, że stosownie do art. 13 ust. 2 zgoda na zarzecznie się obywatelstwa polskiego przez skarżącą i jej męża rozciąga się na ich córkę. Uzasadnia to twierdzenie, że objęty zgodą stan prawny mieścił się także w dyspozycji art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. i dlatego skarżąca ma prawo do przywrócenia obywatelstwa polskiego. Dlatego też, pomimo niewskazania art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. w postanowieniu Prezydenta RP o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się obywatelstwa, przepis ten również stanowił podstawę prawną zastosowanych w stosunku do aktu zrzeczenia się obywatelstwa polskiego przez skarżącą, co pośrednio potwierdza powołanie na art. 13 ust. 2 tej samej ustawy w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta RP.
W świetle powyższych rozważań należy mieć na uwadze, że jeżeli zachodziła niezgodność między nowymi postanowieniami Konstytucji z 1997 r., a dawnego ustawodawstwa, to w takim przypadku konieczne staje się sięgnięcie do techniki wykładni w zgodzie z konstytucją. Zastosowaniu techniki wykładni ustawy zgodnie z konstytucją należy przyznawać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją gwarantuje, że utrzymanie mocy obowiązującej przepisu i przyzwolenie na jego stosowanie nie doprowadzi w przyszłości do takiego wypaczenia jego rozumienia, które nadałoby mu treść sprzeczną z konstytucją. Tego wymaga zasada pewności prawa oraz zaufania do państwa i prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny kierując się zasadą prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, wyłożył je na korzyść skarżącej, stwierdzając, że podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi.
Na tle powyższych uwag należy również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że nieuzasadnione, a wręcz godzące w zasadę zaufania do państwa stanowiącą jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego, jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że materialna podstawa prawna dla określonego aktu czy zdarzenia prawnego zależy wyłącznie od tego, czy kompetentny organ postanowi lub nie przywołać dany przepis prawa materialnego w swojej decyzji, jako podstawę prawną. O materialnej podstawie prawnej danej instytucji decyduje jej treść i zawartość, jej istota, a nie przywołanie bądź nieprzywołanie przez kompetentny organ określonego przepisu prawa materialnego. O materialnej prawidłowości decyzji przesądza bowiem jej zgodność z przepisami prawa materialnego, a nie przywołanie właściwej lub pełnej podstawy prawnej, które jakkolwiek jest wadą, to nie stanowi samo z siebie podstawy do uchylenia decyzji, czy też jej wzruszenia w nadzwyczajnym trybie, gdyż znaczenie ma treść, a nie forma decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2938/99; z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11; z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82). "Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 (k.p.a.]" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594).
Nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodów z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r., które stanowiły ślad prowadzonego w 1998 r. postępowania w sprawie o zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są bowiem kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, (w:) CBOSA).
Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451). W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy wskazać należy, iż z materiału aktowego wynika, że Konsul Generalny RP w Kolonii nie odnalazł żadnych dokumentów i informacji wskazujących na utratę obywatelstwa polskiego przez córkę skarżącej.
Powyższe rozważania i analizy wskazują, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają ustaleń, które są potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wskazanych przepisów rozumianych tak jak to zostało wyżej przedstawione.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
