II OSK 2052/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 marca 2015 r.
II OSK 2052/13
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.).
Sędziowie: NSA Robert Sawuła, del. WSA Sławomir Pauter.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. R. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2109/12 w sprawie ze skarg L. R. i E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie faktyczne
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Wa 2109/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L. R. i E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. Wojewoda Małopolski, w wyniku rozpatrzenia wniosku E. K. z dnia 2 sierpnia 2010 r., stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez L. L. urodzonego (...) listopada 1889 r. w (...), syna (...) i (...) z domu (...), zmarłego (...) lipca 1986 r. w (...). Z przyjętych przez organ ustaleń wynikało, że (...) (...), którego wniosek o stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego dotyczył, nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 z późn. zm.) i obywatelstwo to posiadał w dacie opuszczenia kraju podczas II wojny światowej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, utrata obywatelstwa polskiego przez L. L. nastąpiła najpóźniej z dniem 1 stycznia 1950 r., tj. z chwilą zwolnienia z obowiązku powszechnej służby wojskowej w wojsku polskim na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 25, poz. 220 z późn. zm.). Organ miał w tym zakresie na uwadze, że L. L., posiadający obywatelstwo izraelskie od 15 maja 1948 r., ukończył 60 lat w dniu 11 listopada 1949 r., a zatem obowiązek wojskowy ciążył na nim do końca 1949 r.
Wnioskiem z dnia 23 listopada 2011 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego L. R., będąca spadkobiercą L. L. w zakresie należących do niego nieruchomości położonych w Polsce, wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., wskazując, że nie brała w tym postępowaniu udziału bez swojej winy jako strona (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Uwzględniając wniosek o wznowienie postępowania, Wojewoda Małopolski po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. stwierdzającej utratę obywatelstwa polskiego przez L. L. W wyniku rozpatrzenia odwołania L. R., Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lutego 2012 r. Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zachodziła przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z tym, że składającej wniosek jako spadkobiercy zmarłego L. L. przysługiwał w zakończonym postępowaniu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji, wskazując na poprawność ustaleń Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którymi kwestię utraty obywatelstwa polskiego przez L. L. regulowały przepisy ustawy o obywatelstwie Państwa polskiego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony wnioskującej o wznowienie postępowania, zgodnie z którym mieszkańcy Izraela, pomimo powstania w dniu 15 maja 1948 r. Państwa Izrael, nie posiadali obywatelstwa izraelskiego do czasu uchwalenia ustawy o obywatelstwie izraelskim z 1952 r. Minister wskazał, że w dniu 6 lipca 1950 r. - w czasie obowiązywania ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego - wydano w Izraelu ustawę "o powrocie", która przyznawała status obywatela. Ustawa o obywatelstwie izraelskim "zatwierdzała" wiec niejako posiadane obywatelstwo izraelskie uzyskane przed 1952 r. L. L. przestał podlegać powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w dniu 1 stycznia 1950 r., stąd w tej dacie stosownie do art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa polskiego, utracił z mocy prawa posiadane dotąd obywatelstwo polskie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L. R. i E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) czerwca 2012 r., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1919/06), Sąd I instancji wskazał, że art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie definiował, jak należy rozumieć nabycie obcego obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego to jednak nic innego jak uzyskanie statusu obywatela innego państwa. Kwestia bycia obywatelem innego państwa (nabycia obywatelstwa obcego) wynika z sytuacji panującej w poszczególnych państwach oraz przepisów tych państw, które regulują te sprawy w swoim ustawodawstwie. Jakkolwiek z reguły sprawy obywatelstwa są regulowane w odrębnych ustawach, to o byciu obywatelem określonego państwa można mówić także w sytuacji, gdy wprawdzie nie ma odrębnej ustawy o obywatelstwie, jednakże stosunki między istniejącym państwem a określonymi osobami są ukształtowane co do ich treści w sposób wypełniający pojęcie obywatelstwa, rozumianego, jako istnienie określonych relacji między państwem a tymi osobami. Sąd I instancji stwierdził w związku z tym, że dla ustalenia, kiedy L. L. nabył obywatelstwo obce (izraelskie) nie może mieć przesądzającego znaczenia to, z jaką datą została uchwalona ustawa o obywatelstwie izraelskim, ale to, czy można przyjąć, że już przed uchwaleniem tej ustawy określone osoby miały status prawny obywateli państwa Izrael. Skoro na określonym terytorium powstało państwo Izrael, które zostało uznane przez społeczność międzynarodową, to osoby narodowości żydowskiej, które zamieszkały w tym państwie z zamiarem bycia obywatelami tego państwa, przyjmując przynależność do tego państwa, którą określały prawa i obowiązki między tymi osobami a państwem składające się na treść obywatelstwa, stawały się obywatelami tego państwa. Nie sposób, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć, że państwo Izrael w okresie od 1948 r. do 1952 r. (do czasu uchwalenia ustawy o obywatelstwie izraelskim) funkcjonowało, jako państwo, bez obywateli. Przeczy temu nie tylko ustawa o obywatelstwie izraelskim, która potwierdziła obywatelstwo izraelskie osób narodowości żydowskiej, które po utworzeniu państwa Izrael osiedliły się w Izraelu jako imigranci, ale także ustawa o prawie powrotu, która określała prawa imigrantów narodowości żydowskiej, którzy wyrazili wolę osiedlenia się w Izraelu. Znajdujący się w aktach sprawy dokument wystawiony przez władze państwowe Izraela (kopia zaświadczenia wystawionego przez izraelskie MSW) potwierdzał, że L. L. posiadał obywatelstwo izraelskie od 15 maja 1948 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie przez organ art. 107 k.p.a. w związku z tym, że prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji powinien stanowić art. 146 § 2 k.p.a. Analiza sprawy potwierdzała bowiem, że odmowa uchylenia decyzji nastąpiła nie z powodu braku przesłanek wznowienia postępowania, tylko z tego względu, że wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła L. R., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istotnych zarzutów skargi, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. związanych z poczynieniem przez organ niejednoznacznych i wybiórczych ustaleń co do okoliczności i podstaw utraty (rzekomej) obywatelstwa polskiego i w konsekwencji rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości natury prawnej i faktycznej na niekorzyść strony,
- art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu automatyzmu prawnego odnośnie do nabycia (rzekomego) obywatelstwa izraelskiego, które eo ipso miało spowodować utratę obywatelstwa polskiego przez L. L. i to niezależnie od wyrażonej przez obywatela polskiego woli.
W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości co do tego, jak należy interpretować art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego skarżąca wniosła o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualnie o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy wykładnia art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, zgodnie z którą po 9 maja 1945 r. automatycznie i niezależnie od woli nabycie obywatelstwa obcego prowadziło do automatycznej utraty obywatelstwa polskiego, jest zgodna z art. 34 ust. 2 Konstytucji?
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na całkowity brak dokonania w sprawie ustaleń dotyczących opuszczenia przez L. L. terytorium Polski i osiedlenia się w Państwie Izrael po zakończeniu drugiej wojny światowej wraz z określeniem w jaki sposób hipotetyczna wola zainteresowanego co do nabycia obywatelstwa izraelskiego i wyzbycia się obywatelstwa polskiego została stwierdzona. Skarżąca zwróciła również uwagę na przyjęcie przez Sąd wadliwej wykładni prawa materialnego, co miało związek z tym, że skoro L. L. nie mógł nabyć obywatelstwa izraelskiego w dniu 15 maja 1948 r. z uwagi na treść art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, skutku takiego nie powinno się przypisywać automatycznie w dacie, która nastąpiła kilka lat później, po ustaniu w stosunku do niego powszechnego obowiązku wojskowego.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył również E. K., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez błędną wykładnię pojęcia "nabycie obywatelstwa obcego" i w konsekwencji stwierdzenie, że w czasie obowiązywania wskazanej ustawy normującej obywatelstwo doszło do nabycia obywatelstwa izraelskiego przez L. L. i w związku z owym nabyciem utracił on obywatelstwo polskie. Skarżący w skardze kasacyjnej wskazał na wymóg odróżnienia obywatelstwa w znaczeniu materialnym od jego formalnoprawnej postaci wynikającej z istnienia określonej regulacji kształtującej nabycie, posiadanie i utratę obywatelstwa. Zdaniem skarżącego, art. 11 pkt 1 ustawy odnosi się do nabycia obywatelstwa obcego w znaczeniu formalnoprawnym, a więc wynikającym z istnienia podstawy ustawowej określającej warunki nabycia obywatelstwa. Pojęciem obywatelstwa w tym znaczeniu posługuje się również prawo międzynarodowe w odniesieniu do kolizji praw o obywatelstwie czy przypadków bezpaństwowości. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wykazał istnienia zamiaru L. L. bycia obywatelem państwa obcego. Ów element ma charakter subiektywny i jego spełnienia niewątpliwie nie można wyprowadzić z przesłanki obiektywnej łączonej z byciem mieszkańcem państwa, w którym stosunki pomiędzy państwem a jednostkami są ukształtowane w ten sposób, że ich treść wypełnia pojęcie obywatelstwa. Zamiar stałego osiedlenia się w Państwie Izrael L. L. nie był w ogóle przedmiotem dowodzenia w sprawie, organy nie uznały bowiem tego faktu za mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W odniesieniu do zastosowania w sprawie art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego obie skargi kasacyjne zarzuciły Sądowi I instancji błędną wykładnię powyższego przepisu prowadzącą do uznania, że L. L. utracił obywatelstwo polskie wobec nabycia obywatelstwa izraelskiego i jednoczesnego zgaśnięcia w stosunku do niego powszechnego obowiązku wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem nie budzi wątpliwości poprawność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym "nabycie obywatelstwa obcego" w rozumieniu art. 11 pkt 1 ustawy o ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przez L. L. należało odnosić do sytuacji nabycia obywatelstwa izraelskiego przez osobę narodowości żydowskiej zgodnie z przepisami obowiązującymi w Państwie Izrael. W świetle norm prawa międzynarodowego, sprawy obywatelstwa należą do wyłącznej kompetencji państwa, które zgodnie z obowiązującym w tym państwie ustawodawstwem decyduje którym osobom to obywatelstwo przysługuje i jaki jest sposób jego nabycia. Powyższe rozciąga się również na datę, którą państwo to uznaje za termin powstania więzi prawnej łączącej go z osobą uznawaną za własnego obywatela. Wskazana zasada znajduje potwierdzenie w art. 2 Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361), zgodnie z którą wszelka kwestia, dotycząca tego, czy ktoś posiada obywatelstwo danego Państwa, winna być rozstrzygnięta zgodnie z ustawodawstwem tego Państwa. Jeżeli zatem treści art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przypisywać znaczenie zgodne z przepisami przywołanej wyżej Konwencji haskiej nie znajduje uzasadnienia twierdzenie dopuszczające uznanie, że obywatel Państwa Izrael mógł nabyć obywatelstwo tego państwa w dacie innej aniżeli wynika to z woli tego państwa. Skuteczność nabycia obywatelstwa obcego pozostawała niezależna od przyjętych w prawie polskim regulacji dotyczących obywatelstwa polskiego, w tym reguł zwalczających przypadki wielokrotnego obywatelstwa. Należy podkreślić, że w aktach sprawy, jak podniósł trafnie Sąd I instancji, znajduje się zaświadczenie (świadectwo potwierdzające obywatelstwo izraelskie) wydane przez władze izraelskie stwierdzające, że L. L. nabył obywatelstwo izraelskie w dniu 15 maja 1948 r. W przypadku, gdy skarżący - jak wynika z uzasadnienia obu skarg kasacyjnych - traktują powyższe zaświadczenie, ze względu na treść jaką ono wyraża, za błędne, właściwą procedurą, która powinna zostać wdrożona w celu weryfikacji zawartej we wskazanym dokumencie treści i jego ewentualnej modyfikacji pozostaje procedura obowiązująca w państwie, które dokument odnoszący się do stwierdzenia obywatelstwa wystawiło. Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie traktuje w związku z tym pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z 23 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1143/09, zgodnie z którym zaświadczenie o nabyciu przez osobę narodowości żydowskiej obywatelstwa izraelskiego w dniu 15 maja 1948 r., tj. w dacie powstania Państwa Izrael, jest dla organów polskich wiążące i może zostać podważone tylko przed właściwymi organami państwa Izrael, które posiada wyłączną kompetencję w tychże kwestiach. Należy jednocześnie zaznaczyć, że treść przedstawionego przez stronę postępowania zaświadczenia nie pozostaje w sprzeczności z przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywaniem, które wskazuje, że dla ustalenia, kiedy dana osoba narodowości żydowskiej nabyła obywatelstwo izraelskie nie może mieć przesądzającego znaczenia to, z jaką datą została uchwalona ustawa o obywatelstwie izraelskim, ale to, czy można przyjąć, że już przed uchwaleniem tej ustawy określonym osobom osiedlonym na terenie Państwa Izrael przysługiwał status obywateli tego państwa (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1919/06).
Wobec osób posiadających obywatelstwo polskie, które nie podlegały powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, przepisy ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie łączyły z nabyciem obywatelstwa obcego innego skutku prawnego aniżeli automatyczna (ex lege) utrata obywatelstwa polskiego. Z tego względu nie miały znaczenia w sprawie ustalenia, które odnosiłyby się do określenia, czy po stronie L. L. istniała wola wyzbycia się obywatelstwa polskiego w sytuacji, gdy niesporny w sprawie pozostaje fakt osiedlenia się przez niego na terenie Państwa Izrael i nabycia na tej podstawie obywatelstwa izraelskiego. W świetle powyższego, ustalony w sprawie stan faktyczny nie budził jakichkolwiek wątpliwości i nie istniała potrzeba badania przez organy orzekające w sprawie motywów, którymi się kierował L. L. wyjeżdżając z Polski i osiedlając się na terenie Palestyny. Za całkowicie nieuprawnioną należało jednocześnie traktować sugestię, iż wybór miejsca osiedlenia się osoby narodowości żydowskiej po zakończeniu II wojny światowej mógł nie mieć charakteru wolnego i mógł nie być połączony z wolą nabycia obywatelstwa izraelskiego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
